Детский мега-проект Пермской Ассамблеи
Основы системы профилактики социального сиротства и защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, в Пермской области
1. Введение
1.2. Нормативно-правовая база профилактики социального сиротства и защиты прав детей в Пермской области
В соответствии со статьей 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, защита семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальная защита, включая социальное обеспечение, и семейное право. Такой подход к распределению компетенции между уровнями органов государственной власти предполагает, что на региональном уровне должна формироваться собственная социальная политика, обусловленная особенностями региона и обеспеченная необходимыми ресурсами и механизмами реализации. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены те направления деятельности, которые, исходя из объективных условий существования российского государства, не могут решаться только Федерацией без участия органов государственной власти ее субъектов.
На текущий момент в законодательстве РФ отсутствует комплексный подход к такому явлению как социальное сиротство. Тем не менее, государственные программы и отдельные нормативные акты предусматривают необходимость принятия мер по предотвращению случаев возникновения социального сиротства и снижение связанных с ним негативных последствий. В частности, такими актами на уровне федеральной власти являются: Федеральный закон от 24.06.99 г. № 120-ФЗ "Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", Федеральный закон от 21.12.96 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", на уровне регионального законодательства - Закон Пермской области от 6.12.00 г. № 1129-164 "О патронатном воспитании", Указ губернатора Пермской области от 27.07.01 г. № 184 "О развитии форм семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в государственной защите".
Федеральным законодательством урегулированы следующие отношения в сфере охраны семьи, материнства и детства:
В Семейном кодексе РФ сформулированы основные принципы семейного законодательства, установлен круг тех общественных отношений, которые регулируются семейным законодательством. Это условия и порядок вступления в брак и его прекращения или признания недействительным, личные имущественные или неимущественные отношения между членами семьи и другими родственниками, порядок и формы устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей. Семейный кодекс устанавливает, что деятельность по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляют только органы опеки и попечительства. Не допускается посредническая работа по передаче детей на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или на воспитание в семью. Однако допускается активное содействие органам опеки и попечительства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц.
Статья 123 Семейного кодекса РФ указывает на существование следующих форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей: передача на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), а при отсутствии такой возможности - в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения). Регулирование иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, передано на усмотрение субъектов Российской Федерации.
Семейным кодексом предусмотрена возможность введения системы социального патроната над детьми. Правовым основанием для этого является часть вторая ст.64 Семейного кодекса Российской Федерации, согласно которой, в случае разногласий между родителями и детьми, орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей.
Гражданский кодекс РФ устанавливает основы деятельности органов опеки и попечительства и наделяет этими функциями органы местного самоуправления. Согласно пункта 2 статьи 121 Семейного кодекса РФ и статьи 34 Гражданского кодекса РФ решение вопросов по осуществлению опеки и попечительства производится на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, Семейным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ.
В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов всех уровней базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ. Органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления с учетом имеющихся у них финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг. Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности определяются Правительством РФ.
Таким образом, иные вопросы, связанные с формированием политики в области охраны семьи, материнства и детства, переданы на усмотрение субъектов РФ.
Среди основных нормативных актов Пермской области, обеспечивающих регулирование отношений в этой сфере, можно указать:
Закон Пермской области от 9 сентября 1996 г. № 533-83 "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства";
Закон Пермской области от 5 июня 1997 г. № 771-112 "О приемной семье";
Закон Пермской области 07.08.97 № 813-120 "Об организации работы по опеке и попечительству в Пермской области";
Закон Пермской области от 6 октября 2000 года № 1141-166 "О государственном социальном заказе в Пермской области";
Закон Пермской области от 6 октября 2000 года № 1129-164 "О патронатном воспитании".
В настоящее время в Пермской области существует нормативная база, обеспечивающая право ребенка на воспитание в семье. Нормативными актами Пермской области определены:
цели, принципы и направления деятельности государственной политики в сфере семьи, материнства и детства;
основные альтернативные формы устройства ребенка в семью. Нормативное закрепление получили такие формы устройства в семью как приемная семья, передача на патронатное воспитание;
система мер материальной поддержки семей, обеспечивающих воспитание детей, оставшихся без попечения родителей;
система органов, отвечающих за реализацию государственной политики в сфере обеспечения права ребенка на семью;
финансирование альтернативных форм устройства ребенка в семью;
программные мероприятия по реализации государственной политики в сфере семьи, материнства и детства.
Вместе с тем к основным недостаткам существующей нормативной базы относятся:
отсутствие нормативных механизмов, обеспечивающих профилактику социального сиротства;
отсутствие нормативной базы социального патроната как одной из основных технологий социальной реабилитации семей группы риска по социальному сиротству;
нормативно не урегулирована работа по сбору информации и ведению банка данных о семьях группы риска по социальному сиротству, детях, нуждающихся в государственной защите, кандидатах в усыновители, опекуны, приемные родители, патронатные воспитатели;
механизмы устройства ребенка в замещающие семьи не находят дальнейшего развития в нормативных актах, в частности, вопросы подготовки, мониторинга и сопровождения таких семей;
отсутствие в региональном законодательстве гарантий финансирования в полном объеме, предусмотренном федеральным законодательством, альтернативных форм устройства ребенка в семью. Кроме того, при расчете средств, выделяемых на содержание детей, за основу берутся нормы, основанные на прожиточном минимуме в Пермской области, а не нормы, установленные законодательством РФ для воспитанников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
недостаточная урегулированность механизмов обеспечения приемлемого уровня жизни детей, оставшихся без попечения родителей, в связи с началом самостоятельной жизни.
