С.Г. Маковецкая: Модернизация как поле ответственности правозащиты в России / Актуальные публикации / Проект "Будущее прав человека в России"

Межрегиональная научно-практическая конференция

«Права человека в контексте российской модернизации»

г. Пермь, санаторий «Усть-Качка» 17-18 мая 2006 года

В настоящий момент разнообразная российская правозащитность, под которой я понимаю правозащитную практику, правозащитные организации и правозащитную теорию, не имеет четкого ответа на вопрос, какова миссия правозащиты в российской модернизации. И конкретно в реализации комплекса российских реформ.

С моей точки зрения, российские реформы – это поле ответственности правозащиты в России.

В своем выступлении я приведу некоторые тезисы, обозначающие заявленную позицию, и потом попытаюсь их развить.

Коротко о некоторых актуальных аспектах, о которых нужно помнить. Заинтересована ли российская правозащитность вообще в проведении российских реформ широкого спектра? Объективная заинтересованность очевидна (помимо собственного целевого интереса в ведении разнообразных институтов защиты права человека). Правозащитникам нельзя не видеть (уж не говоря о международных и внутренних экспертных оценках) существующих проблем. Как минимум, низкая производительность труда. Потрясающая дегуманизация сферы, в которой существует человек: городской среды, информационной среды, вообще среды. Ухудшаются человеческие ресурсы. Бедность и резкая социальная контрастность, которая существует между социальными группами, между регионами, городом и деревней, между отраслями и так далее. Все это по меньшей мере вынуждает нас согласиться с тем, что модернизация необходима.

Сейчас реализуется конкретный комплекс реформ. Правозащитному сообществу, как мне кажется, необходимо попытаться понять, как именно выглядит его поведение по отношению к реформам. Что ситуация не позволяет повернуться к реформам спиной и уговаривать себя, что, когда все будет хоть чуть-чуть более-менее прилично, именно в этот момент мы повернемся к ним и скажем, что безумие – участвовать в том, что происходит сейчас. Такая позиция совершенно неконструктивна и более того, она не снимает с правозащитников вину за стратегии, которые выбираются без его участия.

Есть и еще одна проблема. Основная категория населения, с которой работают правозащитники, находится внутри т.н. «популистского консенсуса» (к которому, вообще говоря, относится по оценкам экспертов до 70 процентов населения РФ). Эти люди в силу разных причин оказались неуспешными, слабо включенными в рыночные процессы. И они в обеспечении своего будущего рассчитывают, прежде всего, на дополнительные социальные трансферты, фактически перераспределение. В этом смысле любые реформы, направленные на повышение эффективности социальных трансфертов, будут плохо восприниматься, как минимум, внутри этого популистского консенсуса. Что, по-видимому, не добавляет реформаторского оптимизма правозащитникам.

В обществе существует низкий уровень доверия к институтам вообще. Реформы, имеющие институциональную составляющую, в т.ч. имеющие возможности для появления новых институтов, обеспечивающих, защищающих права человека, а не только восстанавливающих нарушенные права, хотя и это тоже крайне важно, они не воспринимаются правозащитниками в силу привычного скепсиса. Правозащитное сообщество не всегда готово увидеть смысл предлагаемого за привычной или абсолютно непонятной риторикой власти.

Наконец, еще одно обстоятельство. После льготного кризиса в январе 2005 года интеллектуальные и организационные составляющие способности власти к реализации любых реформ и доведения их до конца, могут подвергаться серьезному сомнению. От просто технически неправильных расчетов, свидетелем чего стала вся страна весной 2005 года, до того, что в результате невозможности объяснить полезность реформы и опереться на заинтересованные в ней социальные силы, власть отказывается от изменений. Монетизация, с такой кровью начатая, в результате фактически была свернута. Логичный вывод – отдать изменения правил (а именно в этом основное отличие реформ к примеру от национальных проектов) на откуп только власти не получится.

Ни у власти, ни у правозащитников не существует в практике реализации модернизационных изменений опоры на имеющиеся общественные (пусть локальные) конвенции. И правозащитная модернизация, и властная – по большому счету это проекты сверху (невзирая на естественность прав человека). И у власти, и у правозащитников пока нет инструментов активного возможного взаимодействия с разными социальными группами для создания таких общественных конвенций. Очевидно, инструменты и методы формирования общественных договоренностей разных групп интересов станут предметом рассмотрения этой конференции в контексте обсуждения идеи социального модераторства.

Для правозащитников в формировании стратегии и тактики участия в модернизации есть и еще одна проблема. Основные целевые группы, с которыми работают правозащитники, не совпадают с «прогрессистскими» слоями, которые готовы включиться в изменения. С другой стороны именно «модернизационно пригодные» социальные силы и группы не отдают должное возможностям разной правозащитности в приближении тех изменений, в которых они заинтересованы.

Наконец, у системы государственной власти, в т.ч. при проектировании и реализации реформ, нет «обратной» связи. Представьте себе президента, который пытается выглянуть в окно, чтобы посмотреть, что там происходит со страной. Он смотрит в окно – а там зеркало. Я не хочу сейчас здесь обсуждать, кто виноват в деконструкции обратной связи. Но правозащитное сообщество с моей точки зрения, не может безучастно наблюдать, как проваливаются попытки проведения реформ, потому что они сконструированы так, будто мы существуем в ненаселенной местности. Как раз потому, что я говорила ранее. Реформы проводятся не только потому, что кому-то пришло такое в голову. А потому, что нельзя (опасно для будущего наших детей) жить без серьезных изменений. И уж мало что может быть разрушительнее, чем начатая, и брошенная реформа. Нельзя просто сломать правила. Придется конструировать новые.

Таким образом, у правозащиты нет внятной собственной политики в отношении реализующейся государственной модернизации (государственных реформ), а у государственного реформирования нет осознанной необходимости включить в реформы цели, связанные с формированием и поддержкой гуманитарных правил.

Какие реформы могут быть интересны правозащитникам? У меня есть ощущение, что правозащитникам (государственным и общественным, практикам и теоретикам) необходимо избавляться от синдрома специалистов по богоугодным заведениям. Спектр реформ, пригодных для их гармонизации с помощью прав человека, гораздо шире. В сферу правозащитного внимания, к примеру, должны быть включены любые реформы, которые приводят к изменению правил функционирования власти. Поскольку они, так или иначе, будут иметь своими составляющими сворачивающиеся или возникающие среды, институты, механизмы обеспечения прав человека. Т.е. реформы госуправления (реформа государственной службы, бюджетная реформа, реформа полномочий, административная реформа) являются для правозащиты не менее значимыми, чем реформа социальной сферы. Например, административная реформа может реализовать возможности на описание в терминах административных процессов (обязательных для чиновников и более привычных их уху) и механизмы доступа к информации, и защиту персональных сведений при обращении гражданина в госорганы, и даже гражданский контроль (только он будет называться внешней отчетностью органов исполнительной власти).

Не менее интересны, но, может быть, менее привычны другие изменения в комплексах правил, лишающие чиновников дискреционных полномочий, усмотрений «Могу так сделать, а могу этак». Реформа технического регулирования, фактически реализующая правило «Гражданам – законы, а чиновникам – инструкции», об этом. Конечно в случае с данной реформой, ее специфика не дает возможности правозащитникам прямо включиться в конструирование изменений. Важно понять, что контекстно эти изменения – «попутный ветер» для непосредственных изменений в сфере защиты прав человека. Они уменьшают реальную безответственность государства в сфере регулирования качества предоставления товаров и услуг, при этом уменьшая коррупциогенную среду. Аналогичная ситуация с реформой налогового администрирования, уменьшающей возможности налогового произвола.

Мне кажется, что деятельность по улучшению качества обеспеченности прав человека может быть связано с реформами антимонопольной политики. Не потому, что демонополизация – это здравый экономический смысл. А потому, что по большому счету борьба с монополизмом – необходимая составляющая создания условий для любой инаковости и инакомыслия, преграда для неправового использования административного, политического и социального ресурса.

С моей точки зрения, правозащитности есть место даже в поддержке реформ отдельных отраслей. Там, где присутствует в критическом виде объем факторов, влияющих на обеспечение и защиту прав человека.

Исходя из вышесказанного, реформы образования, здравоохранения, социальной сферы, демонополизации, регуляторные реформы, реформы налогового администрирования, не говоря про реформу государственного и местного самоуправления, так или иначе, могут попасть в сферу интересов правозащитности.

Что в этом смысле можно сделать? Что является вкладом прав человека в проведение реформ? Очень коротко о «меню» видов деятельности, которым по отношению к той или иной реформе может заняться правозащита.

Расчет последствий и рисков при проведении реформ. Но если экономическое сообщество занимается социально-экономическими рисками, а политические эксперты политическими рисками, какими рисками занимается правозащитность? С моей точки зрения существуют «правочеловеческие» риски. Что я имею в виду. Например, случай, когда в связи с реформами происходит деформация институтов, которые обеспечивали и защищали права человека. Экспертиза на несворачивание (отсутствие деформации) таких законов, правил и организаций - это сфера деятельности правозащиты. Далее, при проектировании реформ могут возникать обстоятельства, при которых существует дискриминация отдельных групп, но не в смысле нереализации их интереса, а в том, что создаются условия, при которых резко уменьшается защищенность прав того или иного человека, в ситуации, когда он относится к той или иной группе. Затем, если реформа закрепляет или инициирует запуск условий, при которых постоянно воспроизводится массовое нарушение прав человека. Боюсь, что военная реформа в том виде, в котором она существует, это фактически такой вариант. Наконец, возможно (по недогляду ли или в связи с актуальным способом решения проблемы) прямое уменьшение объема реализации каких-либо прав человека: например в связи с обеспечением безопасности страдает право на приватность и т.д. Общество в праве рассчитывать, что «правочеловечные» риски будут выявлены и предъявлены для их учета при проектировании реформ тем сообществом, в ключевую компетенцию которого входит оценка ситуации с правами человека.
Что еще можно делать, помимо расчета последствий? Участвовать в разработке реформ. Пример - административная реформа. Стандарты государственных властных услуг. Можно непрерывно проводить социологические исследования, чтобы попытаться понять, какое качество требуется гражданину от государственных властных услуг. Но правозащита уже может предложить базовую гармоничную систему требований. Она заключается в том, что в правах человека уже достаточно оснований для формирования требований к проектированию административных процессов: недискриминирование никакой группы, безбарьерная среда, реализация права на доступ к информации (т.е. информации, полной, актуальной, понятной, правдивой), обеспечение права на неприкосновенность частной жизни, гарантии возможности защищать свои права и т.д. Следовательно, участие в разработке административных регламентов и (или) их экспертизе, участие в проектировании институтов, обеспечивающих защиту человека в конфликте с чиновниками, общий контроль за реальной реализацией реформы - все это вполне возможно и по силам правозащитности во всех реформах.
Участие в продвижении реформы - крайне важная вещь. Большинство российских реформ имеет крайне негативный отклик у населения. Да и реформаторство в целом – не сильно имиджево привлекательно. И, как мы говорили ранее, в этом несомненная вина властных субъектов. Но в этом и беда российской модернизации. У меня есть убеждение, что ответственность за разъяснение резонов изменений несут и «толкователи смыслов»: интеллигенция, СМИ, гражданская элита и т.п. Если мы ответственно относимся к каким-то реформам, если мы считаем крайне важным, чтобы они состоялись, придется включаться в модернизационное просвещение. Оно у правозащиты особенное - по поводу прав человека. Но совсем не только по поводу выявления недовольных данной реформой. В российских диалогах по поводу реформ всегда дискриминированы группы, которые непосредственно или опосредованно выигрывают от реформы. Дело правозащитников - обеспечивать возможность высказаться, поучаствовать в принятии решений, и тем, и другим. Я не могу назвать нормальной ситуацию, при которой пенсионеры, которые по расчетам экономистов находятся в не самом плохом положении в картине российской бедности (где-то в 4 или 5 дециле), в январе 2005 года взяли в заложники все население. И в результате, только они выиграли, но проиграли наши дети, которые будут расплачиваться за то, что мы не развязали этот льготный узел до конца. Помимо этого, правозащита могла бы в любой реформе выявлять и поддерживать такие изменения условий среды, в которой объективно права человека могли бы реализовываться лучше (если там это есть, конечно). Например, одноместные палаты в больницах, кнопки вызова специалистов в палаты, создание условий для развития частной медицины, которая позволяет более защищенную приватность больного – это реально условия для увеличения возможности защиты права человека на неприкосновенность частной жизни (в данном случае в больнице). Комментирование предложенных изменений и их популяризация с точки зрения условий для обеспечения прав человека, перевод реформ на язык гарантий прав человека – это часть правозащитного PR.
Готовность использования для целей модернизации собственного социального капитала. Правозащитность обладает социальным капиталом. Реформы нуждаются в том, чтобы о них знали, чтобы в них (их оценку, переделку и т.п.) включались разнообразные группы интересов. Как достучаться до населения? Государство – плохой ньюсмейкер. Присутствующие здесь региональные уполномоченные по правам человека знают, как быстро донести информацию до широкого круга: надо запустить эту информацию в правозащитные (и шире – гражданские) организации, и информация разойдется. Имеющиеся в правозащите сети, нормы доверия, можно использовать для реализации реформ (хотя бы тех, которые мы, отнесли к особенно интересным). У обновлений должна быть история успеха.
Модернизация снизу. Заметьте, что очень часто представители гражданского общества подталкивали власть, принуждая ее выполнять правила реформы. Они способствовали тому, что население, отдельные группы снизу запускали изменения, реализуя реформы. Например, освоение населением российской судебной системы было запущено не в связи с судебной реформой, а тем, что сотни правозащитных, потребительских, предпринимательских организаций помогали гражданину обращаться в суд, создавали массовую практику и распространяли информацию об успехах. Гражданский контроль – мощное оружие гуманитарной модернизации закрытых и полузакрытых учреждений в России снизу. Я думаю, что сложившуюся сейчас проблемную ситуацию с запуском новых правил государственного контроля над НКО мог бы переломить ответный модернизационный проект - гражданский контроль над качеством и безопасностью государственного контроля за некоммерческими организациями.
Освоение новых возможностей, институтов, пригодных для использования в обеспечении прав человека. Разработанные в рамках реформ изменения могут остаться «бумажными», если не будут сопровождаться механизмами ответственного использования их общественными организациями, группами населения и гражданами, в т.ч. частным энфорсментом. Никакие нормы, имеющие целью установление конкретных правил, защиту прав, обеспечение гарантий, ограничение произвола и т.п. с одной стороны, и внедрение практических механизмов ответственности с другой стороны, не будут действовать сами по себе. Те, на защиту чьих интересов и прав они направлены, должны научиться сами формировать и в полной мере использовать все открывающиеся прикладные возможности.

Здесь есть проблема - границы компетентности правозащитников. У нас правозащитники все не говорят на экономическом языке, говорят только на гуманитарном и т.д. С властью не хотят (или не могут) общаться практикующие правозащитники, потому что в некоторых случаях она «не рукопожатна» и т.д.

Завершая свое выступления, хотела бы еще раз подчеркнуть следующее. Попытки реализовать реформы в «безлюдном месте» – сознательное или неосознанное не рассматривание в качестве субъектов, а не объектов реформ, человека, группы, населения, организаций, ведет уже не к перманентной, а к имманентной неспособности реализовать реформы. Реформы – это не субъективный выбор власти, а объективная общественная потребность. Необходимо принуждать власти к профессиональному и компетентному, гуманитарно полноценному реформаторству - целью которого является развитие человека, в т.ч. и в качестве субъекта изменений.

С другой стороны, попытка защищать права человека вне актуального стратегического контекста, вне интересов обновления, реформаторской ситуации, лишает общество серьезной части гуманитарной энергетики. Реформаторский аутизм может превратить правозащитников в маргинальных утопистов, способных говорить лишь о том, как не надо делать, и не участвующих в реальном проектировании того, что нужно делать и можно делать уже сейчас.