НОВОСТИ



09.09.16. Новый сайт ПГП на PGPALATA.RU >>



08.09.16. Павел Селуков: «Пермские котики станут жителями Европы» Подробнее >>



08.09.16. Пермяки продолжают оспаривать строительство высотки у Черняевского леса Подробнее >>



08.09.16. В Чусовом появятся 54 контейнера для сбора пластика Подробнее >>



08.09.16. Жителям Перми расскажут об управленческих технологиях и их применении в некоммерческом секторе Подробнее >>



08.09.16. Пермские общественные организации могут обновить состав Комиссии по землепользованию и застройке города Подробнее >>



07.09.16. Историческое общество намерено помочь пермяку, осуждённому за реабилитацию нацизма Подробнее >>



07.09.16. До открытия в Перми «Душевной больницы» для детей осталось чуть больше полугода Подробнее >>



06.09.16. В Перми на Парковом проспекте открылся новый общественный центр Подробнее >>



06.09.16. Павел Селуков: «Мой гепатит» Подробнее >>

Архив новостей

ПИШИТЕ НАМ

palata@pgpalata.org

 

Актуальные публикации



 

 

Социальные сценарии на 2008-2016 годы

 

Участие некоммерческих организаций в формировании

и реализации социальной политики

в Российской Федерации.

 

Введение

В настоящем тексте делается попытка проследить в обозримом будущем возможное влияние НКО на социальную политику в стране.

Задача непроста по нескольким причинам. Во-первых, существует явный недостаток комплексных исследований как самого сектора НКО, так и результатов его деятельности в социальной сфере 1, что не позволяет в предложенном обзоре оперировать ответственно какими-то измеримыми показателями. Во-вторых, на деятельность организованной общественности (а именно о зарегистрированных организациях пойдет речь) оказывает влияние достаточное количество процессов, которые запущены в самое последнее время, и результат их реализации неясен: изменения в законодательстве об НКО, появление закона о целевых капиталах, создание и первый год деятельности Общественной палаты, государственная поддержка победителей общероссийского конкурса проектов НКО и т.п.

Есть и еще одно соображение, серьезно осложняющее попытки прогноза. Сильнейшее воздействие на практику деятельности некоммерческих организаций (в силу их специфики, неустойчивости материальной базы и кадрового и членского состава) оказывают процессы, которые вообще напрямую не связаны с социальной сферой. И их действие может стать критичным для влияния НКО на социальную политику.

Чувствительными для деятельности организованной общественности являются специализированные государственные политики (они, создавая условия для деятельности НКО, тем самым влияют на структуру и потенциал сектора):

•  бюджетно-налоговая (таможенная, тарифная) политика, которая, к примеру, может обеспечивать (или ограничивать) равноправность условий для производителей социальных услуг разных организационно-правовых форм, может учитывать специфику некоммерческой деятельности при вменении организациям администрирования отчетности и т.д.;

•  институционально-инвестиционная государственная политика, обеспечивающая а) неразорительные для НКО условия осуществления деятельности, б) доступ к источникам разнообразных средств для развития организаций и реализации проектов, включая проекты, инвестируемые с участием Бюджета развития, в) возможность получения в управление, пользование, распоряжение государственное (муниципальное) имущество, г) предоставление условий для участия в реализации государственных и муниципальных контрактов на поставку продукции, производство работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и т.д.;

•  государственная административная политика, которая с одной стороны должна вводить в регулирование отношений некоммерческих организаций с представителями контролирующих административных структур элементы рациональности, упорядочения и партнерства; с другой стороны может создавать реальные механизмы прозрачности, открытости, общественной подконтрольности деятельности органов исполнительной власти;

•  государственная политика в сфере трудовых отношений и социального обеспечения, которая может учитывать особенности трудовых отношений и содействовать занятости и в самом секторе НКО, не дискриминирует работников сектора в доступе к социальному обеспечению и предоставлении социальных гарантий, а также создает условия для развития ответственного социального партнерства в сфере трудовых отношений;

•  региональной и муниципальной государственной политики, которая может использовать и развивать фактор НКО (и структурируемых с помощью НКО местных сообществ) для выравнивания диспропорций между уровнями развития территорий, снижения структурных дисбалансов между сельскими и городскими районами, между центральными и периферийными регионами и муниципальными образованиями; и т.д.

Однако эти же политики могут создавать и агрессивную (недоброжелательную) среду для некоммерческих организаций, что может приводить к неразвитию и даже сворачиванию их деятельности, в т.ч. в социальной сфере. Что собственно происходило до последнего времени.

Основная трудность в оценке влияния “внешних” условий на будущие позиции некоммерческих организаций в социальной политике состоит в том, что предпринимаемые различными государственными органами меры, как связанные, так и не связанные напрямую с развитием социальной сферы, оказывают разнонаправленное влияние на НКО и плохо скоординированы по “властным вертикалям” и “отраслевым горизонталям”.

Непосредственное соприкосновение большинства НКО с общественным управлением происходит на уровне МСУ, и там же достигается наибольший эффект от участия общественности в социальной политике не только на стадии ее обсуждения и оценки, но и в процессе реализации. Поэтому для рассматриваемой темы чрезвычайно важно, что произойдет с реальной самостоятельностью и компетенциями местного самоуправления.

Наконец, естественно, что возможность влияния НКО на социальную политику реализуется в зависимости от содержания и направления самой государственной политики в социальной сфере, а также политики по содействию развитию институтов гражданского общества.

Поэтому автор видит свою задачу в описании картины будущего «широкими мазками» с обращением внимания на результаты проявления тех факторов, которые являются значимыми для деятельности НКО в социальной сфере сейчас, и будут сохранять свое влияние в долговременной перспективе.

В основу рассмотрения будет положен так называемый инерционный сценарий, рассмотренный ранее экспертной группой в качестве одного из базовых социальных сценариев. Т.е. сценарий, не предполагающий никаких реформ и просто продляющий в будущее сложившиеся сейчас тенденции.

Как и любой инерционный сценарий, он иллюстрирует необходимые сферы перемен и возможные точки роста.

Предложенный текст не претендует на всеобъемлющий характер и глубину анализа. Он лишь отправная точка для полноценной экспертной дискуссии по возможным сценариям и прогнозам.

О направлениях влияния НКО на социальную сферу.

Деятельность некоммерческих организаций по поводу социальной политики реализуется в зависимости от их «отраслевой направленности» и основных форм деятельности, а также от их готовности к участию в разработке и реализации изменений в социальной сфере.

•  Некоммерческие организации являются поставщиками (производителями) социальных услуг.

•  Они влияют на условия и характер производства социальных услуг в бюджетной сфере (настройка «обратной связи» и влияние потребителя, контроль и оценка, разработка стандартов, продвижение «белых книг», формирование библиотек лучшего опыта, независимый анализ и экспертиза и т.п.).

•  Организованная общественность влияет на направленность и способы реализации социальной политики, в т.ч. на увеличение или уменьшение спроса на услуги (предлагая социальные инновации, вовлекая в активную жизнь социально уязвимую часть населения, помогая формировать социальный запрос и даже общественную «повестку дня», поддерживая или протестуя против реализации политики и т.п.).

•  НКО инвестируют или привлекают инвестиции в социальную сферу (через добровольческую деятельность, собственную или инициированную и привлеченную с их помощью частную или государственную благотворительность).

•  Они являются проводниками или противниками перемен, влияя на мнение заинтересованных групп и т.д.

На самом деле воздействие на социальную сферу организованной общественности проявляется и в еще более нюансированном и разнообразном виде. Некоммерческие организации оказывают влияние на развитие социальной политики и деятельность социальной сферы на разных уровнях государственных, региональных и муниципальных систем.

Уровень	Основные акторы	Примеры потенциальных функций НКО
Микро-уровень:	человек, люди, население, граждане, жители, социальные страты и целевые группы, социальные роли и статусы, профессиональные позиции, функционалы, должности и т.д.	Улучшение качества жизни детей и семой через увеличение ассортимента возможностей для реализации личности; реализация потребности в нахождении себе подобных; разные аспекты социализации и т.п.
Мезо-уровень:	учреждения, организации, производства, хозяйства, государственные, муниципальные, частные (коммерческие) и общественные (некоммерческие) структуры	Контроль за качеством социальных и иных услуг; предоставление услуг, а, следовательно, увеличение количества субъектов, осуществляющих деятельности на рынке социальных услуг; поддержка профессиональных и этических стандартов в сообществах, осуществляющих деятельность в социальной сфере; отстаивание интересов работников данной сферы и т.п.
Макро-уровень:	внутренние акторы влияния на территории, социальные институты, городская среда, органы власти и управления; социальные, экономические, финансовые, нормативные, политические, организационные и другие процессы; и соответствующие им территориальные инфраструктуры и сети	Гражданский контроль; экспертиза принимаемых решений в социальной сфере; лоббирование интересов отдельных социальных групп; Лоббирование или противодействие разгосударствлению и дебюрократизации социальной сферы Осуществление самоуправления, в т.ч. определение (ограничение, расширение) пределов вмешательства государства в данную сферу.
Мега-уровень:	субъекты внешнего влияния на территорию: федеральные, региональные и международные акторы и факторы	Организация внешнего давления на власть с целью побуждения ее к проведению реформ либо апелляция по поводу нарушения прав и интересов при проведении реформ; осуществление связи и кооперация региональной деятельности с общей деятельностью внутри сетевых и международных организаций; информирование федеральной власти и мирового общественного мнения; формирование имиджа региона и страны, отдельных систем в социальной сфере (к примеру, интернатов); привлечение внешних ресурсов в социальную сферу.
Мета-уровень:	мифы, идеи, теории, принципы, стереотипы, нормы и правила, определяющие потребности, поведение, деятельность, жизнь и взаимодействие акторов и участников процессов на территории	Внедрение «моды» на социальную благотворительность; информирование общества; пропаганда гуманитарных идей (права человека, права ребенка, право на частную жизнь и т.п.); развитие гражданских и семейных ценностей; ответственное самоограничение разных социальных слоев; развитие гражданских диалогов т.п.

Существующее положение и проблемы, сохраняющие свое влияние в долговременной перспективе

Состояние некоммерческого сектора и влияние НКО на социальную политику по материалам исследований.

Основные показатели существующего влияния НКО в социальной сфере, к сожалению, трудно описать, поскольку отсутствуют комплексные исследования и мониторинг, как самого сектора, так и его влияния на предоставление социальных услуг.

На настоящий момент наиболее представительным является исследование «Роль некоммерческого сектора в экономическом развитии России», проведенное в 2004 году Институтом экономики города. 2

Основные показатели исследования, характеризующие роль некоммерческого сектора в экономике страны, рассчитаны на основе данных Госкомстата России. Авторы считают, что, даже не смотря на неполноту государственной статистики, она позволяет судить о том, что некоммерческий сектор имеет большое значение для жизни страны.

По данным следования в России насчитывается более 600 тыс. НКО, работающих как на местном, так и на федеральном уровне. Это составляет 16,2% общего числа юридических лиц. Исследователи отмечают, что лишь 80,8% НКО учитывается в Системе национальных счетов для целей исчисления ВВП. Это некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства (НКООДХ), основной функцией которых является предоставление товаров и услуг домашним хозяйствам на нерыночной основе. Финансируются НКООДХ в основном за счет добровольных взносов, спонсорской помощи, доходов от собственности.

53% от НКООДХ составляют учреждения. На втором месте по численности – общественные и религиозные организации (34,2%), на третьем – кооперативы (14,1%).

Исследователи подчеркивают, что в Системе национальных счетов отражается деятельность далеко не всех НКО. Например, в выборку не попадают организации, основной вид деятельности которых – оказание научных услуг, а также автономные некоммерческие организации, которые сегодня являются фактически единственной приемлемой формой для негосударственных НКО социальной помощи, исследовательских и аналитических центров (а также сфер образования, культуры, искусства, здравоохранения).

При этом, как показывает исследование, некоммерческий сектор продолжает расти. За 2002-2004 гг. количество общественных объединений увеличилось более чем в 2,5 раза, некоммерческих партнерств - в 1,8 раза, автономных некоммерческих организаций и товариществ собственников жилья – в 1,6 раза.

По данным, которые приведены в исследовании, в 2002 году стоимость продукции и услуг некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, составила 143,2 млрд. рублей. При счете методом конечного использования (при котором валовой внутренний продукт представляет собой сумму расходов всех экономических секторов на конечное потребление и валовое накопление, а также экспорт) эта сумма приблизительно равна 1% ВВП. По этому показателю Россия сопоставима с другими странами бывшего социалистического лагеря. Чтобы наглядно представить роль НКО в экономике России, авторы предлагают сравнить объем их выпуска продукции и услуг с рядом областей промышленности. Например, доля некоммерческого сектора в ВВП (143 млрд. рублей) в 1,6 раза превышает объем продукции всей легкой промышленности страны (88,8 млрд. руб.) и сравним с объемом продукции отрасли "жилищное хозяйство" (172,4 млрд. руб.).

На рисунке ниже приведена структура доходов некоммерческих организаций, работающих в области здравоохранения, физической культуры и социального обеспечения. Общая доля доходов данных организаций в доходах всех НКО составляет 15,7%. Основная составляющая доходов – членские взносы, спонсорские пожертвования, безвозмездные перечисления, составляющие в сумме 53,9% доходов. Доля поступлений из бюджета у данных организаций крайне не значительна. Очень мало средств они получают от населения.

Структура доходов НКО, работающих в области здравоохранения, физической культуры и социального обеспечения.

В целях анализа занятости государственной статистикой учитывается только 351 тыс. некоммерческих организаций или 56,3% всех НКО, которые относятся к следующим формам собственности: собственность общественных и собственность религиозных организаций (объединений). При этом существенная доля НКО остается за границами анализа, в том числе юридические лица в форме учреждений, которые рассматриваются в цитируемом исследовании, как относящиеся к государственной или муниципальной формам собственности. В 2002 году доля занятых в некоммерческом секторе составила 500 тыс. человек, или 0,8% от общей численности занятых. В сравнении со странами с развитой экономикой это не так много, то же время по этому показателю Россия опережает другие страны бывшего социалистического лагеря.

В исследовании также приводится оценка роли бесплатного труда волонтеров. В России, в отличие от зарубежных стран, он не учитывается при расчете стоимости продукции и услуг НКО. По экспертной оценке, если учитывать затраты волонтеров в денежном исчислении, то средняя выручка некоммерческих организаций могла бы быть увеличена в 1,5 раза. Долю волонтеров в России можно оценить, как 33% занятых в секторе НКО.

Некоторые дополнительные ориентиры дают иные выборочные исследования.

Участники «мозгового штурма» "Вклад НКО в решение социальных проблем в России. Развитие социальных услуг" (октябрь 2002, при поддержке программ ПРО-НКО, IREX , Института «Открытое общество») опираясь на ряд отдельных исследований 3, пришли к следующим выводам.

НКО на своей территории по результатам указанных исследований удовлетворяют примерно 18 % спроса на социальные услуги; по всему спектру предлагаемых НКО услуг - 15-20 %; изредка на отдельные или специфические услуги до 50 % спроса.

Общая доля удовлетворения спроса на рынке социальных услуг оставляет 1/3 часть.

Исследование IREX показало, что 19% некоммерческих организаций официально или неофициально берет плату за свои услуги. 4

Рейтинг видов деятельности НКО, работающих в социальной сфере, на основании оценки 250 проектов конкурса ИОО "Скорая помощь" и 200 анкет Школы НКО CAF :

•  первое место - правовая защита и юридическая поддержка;

•  второе место – проекты по развитию здорового образа жизни и выравниванию шансов для групп специальных потребностей, в том числе в социально-медицинских аспектах (инвалидность, наркомания, ВИЧ и т.д.);

•  третье – деятельность по работе с детьми и молодежью;

•  четвертое – деятельность инфраструктурной поддержки, в т.ч. РЦ, методические, научно-образовательные учреждения инновационных направлений деятельности; организации решающие вопросы трудоустройства, занятости, развития сообщества.

Часто НКО социальной направленности выбирают сферы оказания услуг исходя из конкурсных мандатов грантодающих фондов и заявок государства.

Т.е. все более явными становятся тенденции:

•  фандрайзинговой моды» (т.е. получение финансирования на осуществление интересных, но далёких от реальных российских проблем проектов);

•  «фандрайзинговой необходимости» (получение финансирования на деятельность, не являющуюся основной компетенцией организации, а с целью «выживания структуры»);

•  «фандрайзинговой зависимости» (не умение найти средства любым другим способом, кроме как в рамках конкурсно-проектной системы благотворительных фондов);

•  «фандрайзингового диктата» (набор мероприятий по конкретному проекту «подтягивается» под требования фонда; бюджет проекта и конкретные статьи расходов составляются согласно требованиям фонда, а, не исходя из реальных потребностей и т.д.)

Фактически можно говорить о разбалансированности подходов к поиску источников финансирования и деформации финансовой политики, а иногда и самих организаций, предоставляющих социальные услуги.

Работа с фондами, помогает организации выжить, увеличивает ее оснащенность разными атрибутами проектной культуры. Но зачастую этот опыт не помогает организации эффективно работать с частными пожертвованиями, оказывать платные услуги, «конструировать» «повестку дня» для конкурсов социально-культурных проектов и т.п.

Изучение и обобщение опыта взаимодействия НКО с органами государственной власти и местного самоуправления в области реформирования социальной политики в 2000-2002 гг. (экспертный опрос), предпринятое Фондом изучения эффективности социально-экономических систем в 2003 г . 5содержит следующие выводы.

Наиболее высокую активность НКО проявляют в постановке, выдвижении проблем в процессе разработки социальной политики. Согласно приводимым в исследовании примерам, на федеральном уровне и муниципальном уровне «внесение, выдвижение, подготовка предложений», «лоббирование законов» используется в каждом 10 случае (10%), на региональном - в каждом пятом (20%).

Наиболее распространенной формой участия НКО в разработке социальной политики на федеральном уровне является «участие в подготовке законопроектов», «прямая работа с представителями законодательных органов (контакты с депутатами)», «подготовка поправок».

На региональном уровне широко распространены такие формы, как «участие в рабочих органах законодательных структур (рабочие группы, круглые столы)», «участие в подготовке законопроектов», «прямая работа с представителями законодательных органов (контакты с депутатами)», «участие в парламентских слушаниях или в общественных слушаниях», «работа экспертных советов, подготовка экспертных заключений», «участие в разработке региональных целевых программ».

На муниципальном уровне в разработке социальной политике НКО чаще прибегают к таким формам, как «участие в рабочих органах законодательных структур (рабочие группы, круглые столы)», «участие в разработке целевых программ», «прямая работа с представителями законодательных органов». Изредка встречаются другие формы, в т.ч. «участие в конкурсном распределении бюджетных средств».

Участие НКО в разработке социальной политики, несомненно, являлось бы более эффективным, если бы некоммерческий сектор мог активно вовлекать заинтересованные группы населения в процесс обсуждения и поддержки своих инициатив: проводить общественные кампании, осуществлять сбор подписей, акции давления и т.п. К сожалению, подобные формы работы практически не используются в практике НКО. В соответствии с полученными данными их доля составляет среди других форм работы 4% на муниципальном уровне и еще меньше – на региональном (1%) и федеральном (2%).

Необходимо отметить, что участие некоммерческих организаций в работе переговорных площадок и рабочих групп, созданных по результатам Гражданского Форума также не получило должного распространения. На подобную форму работы на федеральном уровне указало лишь около 3% опрошенных организаций.

Серьезным препятствием на пути повышения эффективности деятельности некоммерческого сектора по разработке социальной политики нередко является недостаточный уровень правовых знаний и правовой культуры самих НКО. Данное обстоятельство особенно ярко проявляется в процессе взаимодействия с региональной и муниципальной властью. Так, НКО нередко обращаются с предложениями по разработке социальной политики не к участникам законотворческого процесса, а к другим должностным лицам, не имеющим необходимых полномочий для принятия решений.

Некоторые из организаций переоценивают значимость принимаемых решений, и любое разработанное при их участии правило, ведомственную инструкцию воспринимают как закон. Впоследствии такое непонимание порождает разочарование от невыполнения подобных «законов».

Часть НКО, являясь активными участниками законотворческого процесса, не осознают целей своего участия и методов их достижения, воспринимают хорошо организованное мероприятие по взаимодействию с властью как конечный результат своей законотворческой деятельности (называют среди результатов «проведение круглых столов, дискуссий и пр.»).

Сотрудниками Института системного анализа РАН в 2002-2003 гг. проводилось изучение взаимодействия неправительственных некоммерческих организаций и государственных и муниципальных учреждений и органов власти при решении местных социальных проблем 6.

Результаты, по мнению исследователей, позволяют выделить три элемента процесса реализации социальной политики, участие в которых НКО вообще отсутствует или практически никак не регламентировано органами власти:

•  формирование бюджетов разделов социальной сферы;

•  контроль реализации социальных программ и

•  выработка направлений социальной политики.

Так, от 50 до 80% опрошенных в разных группах отметили, что формирование бюджетных расходов социальной сферы в регионе проходит без вовлечения НКО, хотя региональные законодательства предусматривают участие общественности в бюджетном процессе. Для примера, приведены результаты по одной из групп, оценивающих участие НКО в выработке и реализации социальной политики 7.

Около половины опрошенных сотрудников НКО из регионов указали на отсутствие участия своих организаций в контроле реализации социальных программ.

Слабое участие НКО отмечено и на этапе выработки региональной социальной политики , хотя ситуация здесь немного лучше, чем в ситуации с бюджетным процессом и контролем выполнения социальных программ. В разных регионах от 30 до 67% опрошенных сотрудников НКО считают, что они либо не участвуют в этом этапе, либо участвуют эпизодически и без регламентированных процедур (от 15 до 60% респондентов).

Исследованием установлена высокая степень вовлеченности НКО в деятельность по разработке и реализация социальных проектов и их участие в реализации федеральных или региональных социальных программ . В большинстве российских регионов уже достаточно давно применяются конкурсные процедуры (социального гранта, социального заказа и др.), которые направлены на упорядочение участия НКО в решении социальных проблем с поддержкой из местных бюджетов 8.

Достаточно много респондентов (до 33 %) считают, что четких процедур участия их организаций в лоббировании региональных представительных органов власти в их регионах не существует. В среднем около трети НКО вообще не ведут лоббистскую деятельность, а те, кто ею занимаются, осуществляют ее не регламентированным образом.

Анализ ранжирования участниками опроса вклада НКО в решение социально-значимых проблем региона позволил сделать следующие выводы (для примера приведены результаты по одному региону ) 9.

1. И представители НКО, и служащие в большинстве регионов на первое место ставили такой вклад НКО как «привлечение общественного мнения к проблеме».

2. И сотрудники НКО, и муниципальные служащие всех регионов на последние места ставили «создание дополнительных проблем и конфликтов» (чаще 7 место) и «организация и проведение независимой экспертизы» (почти всегда 6 место). Детальный опрос ряда участников прояснил ситуацию. Низкий ранг «независимой экспертизы» объясняется тем, что большинство сотрудников НКО пока не готовы выступать в роли экспертов.

3.Расхождение в оценках двух групп респондентов выявилось по таким позициям как «возможность НКО привлекать дополнительные ресурсы в регион» и «не давать «дремать» органам власти». В тех регионах, где третий сектор «продвинут» и заслужил уважение своими действиями и результатами (Иркутск, Екатеринбург, Саратов), служащие поставили вклад НКО по этим позициям выше, чем представители самих НКО. Для регионов с «менее продвинутым третьим сектором» характерно обратное.

4. Неизменное высокое второе место, отданное во всех регионах респондентами из НКО «просвещению населения», расходится с оценками служащих, которые в большинстве регионов считали, что вклад НКО здесь существенно ниже. Помимо прочего это расхождение можно объяснить и тем, что стороны вносят разный смысл в понятие «просвещение населения» 10.

Возможности НКО в производстве социальных услуг

Ситуация в производстве социальных услуг, создающая барьер для доступа НКО к производству и оценке качества социальных услуг

Так и не осуществлен переход от сметного содержания поставщиков социальных услуг к финансированию услуг. Лишь в отдельных регионах и муниципалитетах одновременно с традиционным способом финансирования социальной сферы начинают внедряться механизмы заказа на социальное обслуживание 11, и целевых потребительских субсидий (социальных ваучеров) 12.

Однако использование этих технологий ограничено. Реально возникает все более явная региональная чересполосица в предоставлении ассортимента и качества социальных услуг.

Государство по-прежнему гарантирует гражданам право на социальное обслуживание только в государственной системе социальных служб 13. Привязка гарантированных услуг к поставщикам только одной организационно-правовой формы продолжает существенно ограничивать как бюджетные, так и административные возможности органов исполнительной власти использовать открытые конкурентные процедуры для финансирования непосредственно услуг для населения. Стремление демонополизировать рынок социальных услуг не реализовано.

По-прежнему основные средства, выделяемые в территориальных бюджетах на предоставление социальных услуг, оказываются «закрепленными» за сетью бюджетных подведомственных учреждений и не могут быть использованы для покупки услуг с применением конкурентных процедур даже в случае наличия на территории более эффективных поставщиков услуг других организационно-правовых форм.

Региональные и муниципальные власти испытывают трудности в создании организационно-методических условий для привлечения некоммерческих организаций в социальный сервис, прежде всего в части создания заданий на предоставление услуг, определения стандартов качества и доступности, расчета их стоимости и т.п. По прежнему многие регионы и муниципалитеты в силу бюджетных ограничений не могут позволить себе привлекать для поддержки такой деятельности существующие экспертные ресурсы, в т.ч. специализированные некоммерческие центры независимого социального анализа и проектирования. Все более ощутим дефицит системной и целенаправленной деятельности по выявлению и распространению лучшего опыта предоставления социальных услуг, поскольку экспертные организации, которые занимаются этой работой в настоящий момент, имеют для этого весьма ограниченные ресурсы.

Федеральные заказы на разработку в этой связи методической базы, сопровождение пилотных проектов, развитие специализированных программ повышения квалификации государственных и муниципальных чиновников, незначительны. Как правило, некоммерческие организации – экспертные центры, осуществляют активность в аналитической и внедренческой поддержке деятельности региональных и муниципальных органов управления на средства донорских организаций. Их предложение серьезно уменьшилось. Как и в других «отраслях» некоммерческой деятельности доноры финансируют непосредственно проектную деятельность. Независимые экспертные центры испытывают серьезные трудности в обеспечении текущих административных расходов и проведении исследований «на вырост».

Барьеры для инициативного создания органами исполнительной власти НКО, специализирующихся в социальной сфере.

Невозможно создание автономных некоммерческих организации (АНО), учреждаемых органами исполнительной власти 14 для демонополизации бюджетных средств, закрепленных за сметным финансированием бюджетных учреждений, с передачей этим АНО на правах учредителя имущественного комплекса учреждений в безвозмездное пользование. Таким образом, не реализована возможность создания значительного количества специализированных негосударственных поставщиков в соц. сфере, финансируемых только с использованием конкурентных процедур (что обеспечивает доступ к бюджетным средствам на конкурсной основе и для всех других поставщиков), одновременно сохраняя за учредителем право собственности на имущественный комплекс.

Налоговое регулирование и тарифы для НКО, производящих социальные услуги.

НКО – поставщики социальных услуг (за исключением образовательных и медицинских услуг) по прежнему поставлены в ситуацию необходимости уплаты НДС. 15 И хотя есть отдельные возможности для освобождения от уплаты данного налога 16, однако в целом ситуация ставит в неравные налоговые условия поставщиков услуг разных организационно-правовых форм, претендующих на бюджетное финансирование (к примеру для услуг по уходу за больными, инвалидами и престарелыми такое освобождение предоставляется только государственным и муниципальным учреждениям).

Данное обстоятельство к тому же серьезно ограничивает стимулы для региональных и местных органов исполнительной власти отказываться от сметного финансирования поставщиков социальных услуг.

государственные и муниципальные учреждения имеют более льготные ставки аренды государственного и муниципального имущества, существует практика предоставления беспроцентных кредитов от муниципальной администрации муниципальным учреждениям и т.д.

Общая ситуация с участием НКО в предоставлении социальных услуг

Полноценного рынка социальных услуг в России по-прежнему не существует, поскольку система социальной помощи монополизирована бюджетными учреждениями. Эти учреждения всегда находятся в более выгодной позиции, чем НКО. С одной стороны, они имеют постоянное гарантированное финансирование, которое привязано не к качеству работы, а к количеству оказываемых услуг. С другой стороны, бюджетные учреждения располагают пусть устаревшей, но все же важной инфраструктурой, включая здания, оборудование, автомобили.

Как следствие, большинство НКО вынуждены ограничивать свою деятельность простыми социальными услугами. Это программы социально-психологической реабилитации, консультирование по всевозможным льготам, ЖКХ и другим социальным проблемам, надомное обслуживание пенсионеров и инвалидов, сбор пожертвований, закупка одежды и лекарств, несложные учебные программы, организация трудовой практики и досуга. «Третий сектор» по большому счету продолжает лишь дополнять деятельность традиционных учреждений соцзащиты и не составляет им никакой конкуренции.

В большинстве случаев НКО занимают обособленные ниши спроса на социальные услуги, не охваченные бюджетными организациями и бизнесом.

Наряду с тем, что большая часть организаций оказывает услуги своим членам, существует устойчивая практика части организаций предлагать услуги за рамками своей членской базы, в т.ч. на платной основе.

Проведение консультаций (особенно юридических), наряду с обучающей и издательской деятельностью – являются наиболее часто встречающимися сферами, в которых оказывают услуги НКО. Частично эти услуги оказываются и на платной основе.

Социальные услуги, ориентированные на социально-незащищенные слои населения (пожилых, малообеспеченных, бездомных и т.д.), оказываются меньшим количеством НКО, причем ни одна из этих услуг не является платной. Эта деятельность является чисто благотворительной, организации изыскивают дополнительные средства для регулярного оказания этих услуг. Часто услуги для некоторых групп (например, бездомных или пострадавших от тоталитарных сект) предоставляются в конкретных городах и поселках только НКО.

Проблема качества в предоставлении социальных услуг, в т.ч. некоммерческими организациями

Вопросы качества социальных услуг и обслуживания становятся одними из центральных при обсуждении организованной общественностью проблем в социальной сфере. НКО демонстрируют широкий спектр подходов (иногда диаметрально противоположных) к определению основных болевых точек: недоступность социальных услуг, особенно в малых городах и сельской местности; недоступность услуг для отдельных категорий населения (одинокие старики, инвалиды, сироты и освободившиеся заключенные и др. – «люди, не нужные собственной семье»); закрытость и непрозрачность деятельности муниципальных учреждений и социальных служб; стандарты платных услуг и услуг повышенного качества и т.д.

Социальная услуга в бюджетной сфере по-прежнему оказывается населению по принципу усредненности - "положено - получите", без участия клиента и учета индивидуальных запросов и потребностей его личности, без учета качества этой самой услуги. На первое место ставится сам факт ее оказания.

Не решена масштабная проблема создания единых правил игры для участников рынка, то есть стандартизации социальных услуг. На практике разработчики стандартов социальной помощи сталкиваются с большими трудностями – они понимают, например, цель оказания услуги, но не могут сформулировать ни четкие критерии оценки ее качества, ни требования к порядку ее оказания. На местах попросту не хватает экспертов, способных описать соцзащиту как систему продуктов, и это существенно затормозило процесс создания конкурентного рынка социальных услуг. Возможности экспертных некоммерческих центров не задействованы. Тем более что немногим из них удалось обеспечить бесперебойное функционирования и сохранить собственную экспертную базу в условиях недостатка финансирования

Многие разработанные региональные стандарты не решают проблемы реального и конкретного описания того, как (с какими условиями) должна оказываться услуга, чтобы считаться качественной. Нескоординированность подходов к стандартизации, которые демонстрируют федеральные ведомства, отвечающие за разные реформы (МЭРТ – за административную реформу, Минфин – за бюджетную и т.д.) еще более запутали ситуацию.

Некоммерческие организации сталкиваются с серьезными трудностями в обеспечении устойчивого и приемлемого качества предоставляемых ими услуг. С одной стороны из-за недостатка собственной материально-технической базы они не могут гарантировать соответствие своей деятельности некоторым требованиям (к примеру, требованиям СНиП к определенным видам учреждений). С другой стороны в связи с существенно худшими условиями для своих работников (выполняющие такую же деятельность по оказанию социальных услуг работники бюджетных учреждений имеют большие социальные гарантии) НКО сталкиваются с текучкой профессиональных и подготовленных кадров. У НКО нет устойчивого опыта управления качеством и формализации поддерживающих процедур. И, наконец, у них нет достаточных инвестиций, позволяющих преодолеть барьер входа на рынок с социальными услугами широкого спектра, что соответственно уменьшает их возможности привлечения для организации такой работы специалистов.

В целом НКО-поставщики социальных услуг демонстрируют избыток предложений при негарантированном качестве, неумение правильно устанавливать цену за услугу, слабый контроль и учет деятельности.

С другой стороны в ситуации предоставления надомных услуг или услуг отдельным категориям населения проявляется преимущества оказания социальных услуг НКО. Оно заключается в близости членов НКО к проблемной группе, подчас личному ситуационному опыту, отсутствии формальных преград в изобретении и применении методов работы, свободе выбора в деятельности и т.п.

Становится явной необходимость создания новых типов ресурсных центров для НКО – Центров некоммерческой субконтрактации. Они помогали бы НКО в настройке процедур управления качеством предоставляемых услуг, подготовке тендерной документации и поиске подрядчиков, которые пойдут на участие в конкурсах, гарантируя субподряд НКО в той части деятельности, которую они могут обеспечить и т.п.

Невзирая на все перечисленные слабости НКО, предлагая сотни уникальных услуг, которые отсутствуют в государственном и бизнес секторах, продолжает оставаться мощнейшей технологической лабораторией, разрабатывает, продвигает и внедряет новые формы и виды социальных услуг.

Инерционный сценарий

Общий взгляд на ситуацию с НКО и механизмы их взаимодействия с органами, отвечающими за реализацию социальной политики.

Положение организованной общественности.

Не учитывающая специфику общественной и благотворительной деятельности налоговая система, недоступность средств, неразвивающаяся, а частично истощающаяся материально-техническая база (прежде всего недостаток помещений, аренда которых приемлема для НКО) создадут неблагоприятную (агрессивную) среду для организованной некоммерческой деятельности. Уменьшится разнообразие НКО.

Часть организаций, работающих от случая к случаю, прекратят свою деятельность. Часть НКО выберет иную организационно-правовую форму (без изменения характера и целей деятельности) и превратятся в коммерческие организации. При этом общее количество НКО не уменьшится столь заметно за счет увеличения в их составе объединений экономической самоорганизации (ТСЖ и т.п.) и автономных учреждений, появившихся в результате реорганизации бывших бюджетных учреждений социально-культурной сферы.

По факту общественным инициативам будет легче и практичнее проявляться без их организационного оформления (без создания зарегистрированных организаций). Однако и у них будут возникать общие с зарегистрированными организациями проблемы. Города и поселки практически лишатся общедоступных (или приемлемых по соображениям стоимости аренды) мест для проведения собраний, конференций, дискуссий, встреч и т.п.

Некоммерческие организации в сельской местности так и не появятся в сколь-нибудь заметном количестве.

Продолжится все более явная экспертизация наиболее успешных гражданских организации (пропорциональный рост экспертов и некоммерческой бюрократии и уменьшение акторов и активистов). Вместе со сменой поколений в гражданской элите произойдет отмирание или локализация постоянно действующих традиционных представительских общественных организаций (к примеру, ветеранских, инвалидных и т.п.) в их общефедеральном сетевом виде. Все большее влияние на организации будет оказывать их включенность в «межотраслевую» региональную и местную кооперацию разных НКО, а также возможность предоставления своим членам реальных услуг. Возрастет число организаций клубной формы.

Центрами формирования субъектности местных сообществ и их структуризации все более будут становиться зарегистрированные организации клубных форм, и незарегистрированные активистские группы населения, проявляющие свою активность в случае возникновения конфликтных ситуаций. Организации территориального общественного самоуправления без взаимодействия с иными организациями гражданской направленности (общества потребителей, экологи, правозащитные организации и т.п.) станут фактически частью исполнительных органов местного самоуправления с делегированием им соответствующих полномочий.

Произойдет некоторое количество громких репутационных скандалов вокруг известных НКО (в т.ч. благотворительных), которые будут «уличены» в использовании незаконных схем приобретения имущества или нарушении прав работников, а возможно и в участии в коррупционной сделке и т.п. После этого некоммерческое сообщество в его наиболее организованных сегментах начнет разрабатывать и внедрять системы саморегулирования, а государственные органы все же приступят к более гибкой настройке нормативно-правовой системы функционирования НКО с учетом специфики некоммерческой деятельности.

Однако общественный резонанс вследствие скандалов будет столь велик, что на достаточно длительный период поставит под сомнение возможность существования или прихода в сектор молодых, успешных, амбициозных лидеров, менеджеров и т.п. Гражданская карьера (карьера в некоммерческом секторе) как распространенное явление в России существовать так и не будет.

Некоммерческие организации, как и прежде, будут испытывать дефицит средств и ресурсов на осуществление своей деятельности и благотворительности. При отсутствии достаточной государственной поддержки и частных российских инвестиций, прежде всего средств населения, сохранится и укрепится тенденция к сокращению объемов зарубежной поддержки российского некоммерческого сектора.

Расширяющееся государственное финансирование некоммерческой сферы продолжает по факту связываться с расширением границ государственного управления некоммерческим сектором. Государство не готово финансировать некоммерческую деятельность как необходимую часть реформ (к примеру, анализ независимыми организациями полной стоимости социальных услуг как часть инфраструктурной поддержки реформы социальной сферы и т.д.).

Развитие разных форм аккумулирования средств для некоммерческой деятельности не приведет к существенному увеличению объемов финансирования. Из-за слабости муниципальных бюджетов так и не проявятся в полной мере Фонды местных сообществ, которые могли бы наиболее эффективно поддерживать социальную деятельность НКО на уровне «корней травы», что позволяло бы показывать населению полезность организованной общественности с наиболее высокими демонстрационными эффектами и катализировать приток средств населения в некоммерческую сферу.

Объемов корпоративной благотворительности и частных пожертвований, позволяющих создать работающую схему финансирования деятельности НКО через фонды целевого капитала, недостаточно для того, чтобы эндаументы стали сколь-нибудь заметным явлением.

С другой стороны градообразующие предприятия все чаще станут создавать и финансировать «градообразующую общественность» - одну или несколько аффилированных НКО, фактически монополизирующих доступ к конкурсным средствам из разных источников, к местным СМИ, к взаимодействию с итак зависимой от доминирующего бизнеса местной администрацией и т.п.

Возможности институтов взаимодействия НКО и органов власти.

Уменьшится количество и ассортимент традиционных механизмов взаимодействия некоммерческих организаций и органов власти. Тенденция к назначению «главного, единственного или завершающего» консультативного механизма взаимодействия власти и организованной общественности продолжится, что приведет к уменьшению разнообразия представительства разных групп общественности в советах, рабочих группах и т.п. Произойдет все большее замещение общественных советов экспертными, правда представители НКО будут играть в последних все более значимую роль.

Активно технократизирующееся новое чиновничество, освоив некоммерческую лексику как часть профессионального дискурса, по-прежнему не будет видеть в общественности субъекта социальной политики. Этому будет способствовать и все более видимый кризис стратегической компетентности представителей традиционной российской общественности и все большая «представительская невесомость» наиболее продвинутой новой общественности (за ними не стоят массовые организации, что не мешает им говорить с позиции групп интересов).

Формирование новых механизмов взаимодействия общественности и властных институтов тесно связано с судьбой реформ госуправления, особенно с административной реформой и реформой госслужбы. Скорее всего, к середине 2008 года удастся реализовать несколько пилотных инициатив, демонстрирующих новые возможности в настройке деятельности органов исполнительной власти (ОИВ) через разные элементы общественного контроля: обеспеченного доступа к информации как платформы для взаимодействия; общественных советов как действующего консультационного механизма; общественного мониторинга деятельности властных субъектов и гражданской экспертизы решений и формируемых систем и политик; общественного анализа Докладов о результатах и основных направлениях деятельности ОИВ; разработки стандартов государственных услуг с учетом предпочтений получателей; публикации альтернативных общественных докладов о соблюдении общественных интересов в деятельности ОИВ. Однако их массовой внедрение возможно при очевидном помещении административной реформы в абсолютный приоритет власти в новом политическом цикле. А также при целенаправленной государственной поддержке и стимулированию общественного интереса к реформе, в т.ч. деятельности НКО по настройке новых механизмов государственного управления и формированию «обратной связи».

Медленно будут реализовываться возможности влияния общественных групп на разработку и принятие решений муниципальными органами управления (возможность которых закреплена в ФЗ-№131). В том числе и в связи с недостаточной компетентностью чиновников в формировании устойчивых правил и процедур реализации представленных возможностей с закреплением их в соответствующих нормативно-правовых актах. Постоянно проявляется практика, при которой механизмы взаимодействия с общественностью являются частью «политической функции», которая осуществляется Городским Головой (мэром). А реальные и актуальные управленческие решения принимаются Сити-менеджментом, который не имеет никаких мотивов консультирования ни с какими общественными группами, предпочитая планировать деятельность «как для безлюдной местности», надеясь реализовать как можно больше до того, как спохватится и начнет протестовать какая-либо из общественных групп.

Противоречивым будет и существование сети общественных палат, как реального механизма и гаранта взаимодействия НКО и власти. Федеральная Общественная палата в связи со спецификой ее формирования так и не обретет достаточного количества «шлюзов» с деятельностью региональной и местной общественности, оставаясь частью федерального «элитного пейзажа», чем-то вроде Дворянского собрания. С одной стороны она все более будет встраиваться в профессиональную политическую систему, позволяя создавать публичные политические картеры в условиях недостаточного ассортимента политических партий. И именно в силу этого объективно будет ньюсмейкером привлечения внимания к конкретным случаям проявления проблем в социальной сфере. С другой стороны палата будет создавать и рассматривать проблемные анализы и стратегические прогнозы в т.ч. в социальной сфере, что позволит ей частично реализовывать функцию общественной экспертизы социальной политики. Функция гражданского контроля над деятельностью органов власти реализована Федеральной общественной палатой не будет. Чем далее, тем чаще наиболее авторитетные члены общественной палаты будут привлекаться региональными властями в качестве наблюдателей или медиаторов в конфликтах власти с общественными группами и организациями в регионах.

Практика функционирования региональных общественных палат будет демонстрировать большое разнообразие. С одной стороны существуют палаты, которые сконцентрировались на традиционной деятельности по проведению разнообразных «круглых столов» и периодическом рассмотрении законопроектов, направленных в палату для консультаций по инициативе Администрации региона или Законодательного собрания. Не оказывая реального влияния на разработку и реализацию социальной политики, они все же выполняют функцию «удержания на поверхности жизни» некоторого количества традиционных организаций, предоставляя их лидерам видимый «статус» влиятельного в регионе общественника. Что в том числе может служить и уменьшению формальной социальной протестности за счет уменьшения «умеющих обижаться громко». С другой стороны существуют палаты, имеющие активные «отраслевые комитеты» в своем составе. Это, как правило, муниципальные организации, представляющие мелкий бизнес, или разнообразные некоммерческие организации в сфере ЖКХ, которые используют палату для инициативного рассмотрения проблем своих групп и доступа к лицам, принимающим решения. При наличии в палатах персонально лидеров НКО, имеющих опыт участия их организаций специализированных проектах или заинтересованных в продвижении специализированных гражданских технологий, разные палаты используют разный арсенал инструментов, в т.ч. экспертизу бюджетов, проведение проблемных общественных слушаний и т.п.

В ряде регионов Уполномоченные по правам человека начинают выполнять еще и функции «адвокатов по делам НКО», обеспечивая НКО и их группам доступ к чиновникам региональных и муниципальных администраций или выступая модераторами проблемных обсуждений в социальной сфере.

Практика проведения съездов и форумов НКО с участием в них «ключевых игроков» системы государственного управления постепенно превращается в «выставку достижений некоммерческого хозяйства» и так и не станет реально действующим механизмом влияния НКО на политику, в т. ч в социальной сфере.

 

Влияние НКО на разработку и реализацию социальной политики на разных этапах

 

НКО и социальные услуги

Проявившиеся ранее тенденции при инерционном сценарии остаются по-прежнему актуальными.

Немногие регионы использовали возможность перевода региональных и муниципальных учреждений в форму автономных учреждений (некоммерческих организаций), в т.ч. и в связи с невозможностью убедить активные группы получателей социальных услуг в том, что государство сохраняет при этом гарантии целевого характера деятельности преобразованных учреждений. Однако и там, где были созданы автономные учреждения, в соответствии с федеральным законом «Об автономных учреждениях» органы исполнительной власти также не особенно увеличили «свободу маневра» в выборе поставщиков, поскольку созданным автономным учреждениям также гарантируется бюджетное финансирование в виде субвенции на выполнение заданий.

Государство предпринимало некоторые действия для демонополизации рынка социальных услуг, пытаясь обеспечить реальную конкуренцию за бюджетные средства в этой сфере. С одной стороны НКО были допущены к конкурентной борьбе за бюджетные средства, поскольку ограниченно распространялась поддержанная федеральным центром региональная практика выделения грантов на социальные проекты в рамках бюджетной программы соцзащиты. С другой стороны, была осуществлена попытка сделать государственные и муниципальные учреждения самостоятельными, частично переведя их в автономные учреждения, и обязать их участвовать в конкурсах наравне с НКО.

Однако данная практика не получила серьезного развития за исключением ряда регионов, имеющих устойчивые связи с экспертными центрами в рамках реализации разных проектов социальной сфере, и опыт привлечения для этих целей средств донорских организаций. Подготовка конкурсов требовала от и так перегруженных чиновников серьезной методической работы, а результат скорее разочаровывал, поскольку сразу стал ясен дефицит потенциальных конкурсантов из числа НКО. Помимо этого наиболее ощутимыми с точки зрения вклада в решение проблем в социальной сфере были услуги, требующие серьезного инфраструктурного обеспечения. А именно их практически невозможно было выставлять на конкурсные торги, поскольку иногда единственный потенциальный поставщик изначально был ясен.

Даже там, где удалось поэтапное введение конкурсных процедур выбора поставщиков, все ж возникали вопросы устойчивого производства услуг некоммерческими организациями. Из-за нехватки ресурсов и неавтономности материальной базы усилия НКО носят кратковременный характер. Зачастую, при окончании проекта организация прекращает свою деятельность именно по оказанию услуг, если к моменту окончания проекта она не получила новое финансирование или не стала оказывать услуги на платной основе.

В дальнейшем после допуска к конкурсам коммерческих организаций НКО стали проигрывать и им.

Серьезные изменения произошли в практике общественных приемных, которые ранее существовали при большом количестве общественных организаций. Из-за недостатка финансирования, трудностей с помещениями и т.п., значительная часть общественных приемных была передана общественными организациями (а в ряде случае просто потеряна в результате «перехвата») государственным и окологосударственным структурам (отделениям политических партий, приемным депутатов, и в лучшем случае уполномоченным по правам человека и т.п.), а также квазиобщественным организациям, аффилированным с бизнесом.

НКО и разработка социальной политики

Из-за недостаточной включенности организованной общественности в государственный и муниципальный мониторинг социальной сферы НКО не смогут реализовать свой потенциал при формулировке целей и задач социальной политики. Результаты инициативного (общественного) мониторинга по-прежнему не будут рассматриваться властью как форма определения общественных приоритетов, будут вызывать раздражение и защитную реакцию. Недоучтенной окажется полезность информации от НКО, которые располагают собственными источниками о состоянии и потребностях отдельных групп и населения в целом, отличными от тех, которыми пользуется государственная и местная администрация.

Недостаточность опыта и правил (несистемность) и отсутствие инфраструктуры общественных дискуссий существенно повлияют на возможности НКО в выборе приоритетов , которые лягут в основу формирования социальной политики. Организованная общественность испытывает затруднения в формировании компромиссов внутри сообщества (по-прежнему готовы разговаривать только с потенциальными союзниками и не готовы учитывать конфликтующие интересы). Как правило, в общественных диалогах не будут представлены интересы различных социальных групп, выигрывающих от предлагаемых перемен. Все более виден проигрыш от отсутствия в диалогах по социальным вопросам бизнес-ассоциации и других НКО, представляющих бизнес-сообщество (кризис которых, как части некоммерческого сектора организаций, особенно проявится в рассматриваемый период). С другой стороны субъектами общественных дискуссий по вопросам социальной политики, особенно на местном уровне, активно будут становиться объединения экономической самоорганизации граждан (ТСЖ, кооперативы, кредитные сообщества и т.д.).

Власть по-прежнему герметична при разработке программ и планов , и особенно при определении необходимых ресурсов для реализации основных положений социальной политики. Отсутствует нормативно регламентированное включение НКО в процесс разработки решений. Чиновники не готовы (или не обладают достаточной квалификацией) к реальному, а не имитационному взаимодействию. С одной стороны они пеняют на непрофессионализм участвующих в обсуждении НКО, не беря на себя труд «перевода» на пригодный для бюрократического применения язык предложений организованной общественности. С другой стороны предлагают формы работы, несовместимые с особенностями деятельности самих НКО.

Отсутствует устойчивая практика общественной экспертизы как обязательного шага при принятии важных решений в социальной политике. Власть не готова финансировать экспертную деятельность в этой сфере. Некоторые НКО, обладающие специалистами высокой квалификации, в состоянии провести полную профессиональную (и что особенно важно - независимую) экспертизу предлагаемых управленческих решений с точки зрения их адекватности поставленным целям и ожидаемым последствиям для социальной сферы муниципального образования, региона и т.п. (особенно важно при инновациях и высоко затратных проектах).

Активную роль в обсуждении социальной политики на этапе разработки может играть неорганизованная общественность (инициативные активные группы), а также НКО, чья специализация не закреплена жестко и узко в социальной сфере (общегражданские организации, общества потребителей, правозащитники и т.п.). Их потенциал не проявляется достаточно из-за отсутствия системного и целенаправленного информирования населения о целях, содержании и результатах управления и доступности (понятности, простоты получения) информации для граждан.

Недооценена возможность НКО в значительном расширении числа участников процесса принятия решения и таким образом обеспечении вовлечение населения в разработку социальной политики .

Власть по-прежнему считает, что открытость процесса принятия решений увеличивает, а не уменьшает конфликтность при разработке и реализации социальной политики.

Реализация социальной политики и оценка ее эффективности

Помимо собственно оказания социальных услуг НКО в той или иной мере влияют на определение методов деятельности в социальной сфере, формирование и осуществление контроля качества, выбор исполнителей, привлечение ресурсов и иные составляющие реализации социальной политики. Наиболее полно это проявляется на уровне местного самоуправления.

НКО, объединенные в разные сетевые взаимодействия и гражданскую кооперацию, по-прежнему являются поставщиками новых идей (особенно на региональном и муниципальном уровне), что позволяет им предлагать администрациям нестандартные пути осуществления деятельности. Именно НКО в большей степени обращают внимание на необходимость профилактики проблем в социальной сфере и реализуют собственные локальные проекты, а также постоянно принуждают представителей ведомств к обсуждению необходимости профилактики и к ведению такой деятельности в социальной сфере.

НКО обеспечивают доступ к целевым аудиториям, разъясняя населению и отдельным гражданам и группам возможности получения тех или иных социальных сервисов, в т.ч. через проведение обучений, консультирования, издание инструкций, методичек и буклетов. В рассматриваемый период проявится и станет актуальной технология гражданского диспетчирования, когда НКО не сами будут оказывать услуги, а станут обеспечивать граждан информаций о том, где и на каких условиях они могут получить социальные услуги в государственных и негосударственных учреждениях.

Несмотря на то, что самой сложной проблемой для большинства НКО является проблема финансирования собственной деятельности, они обладают способностью привлекать дополнительные ресурсы на реализацию социальных проектов. Это не является противоречием. Для НКО достаточно сложно найти средства финансирования институциональных расходов (аренда помещения, оплата коммунальных услуг и штатных работников, налоги, расходные материалы и т. д.) – эти расходы связаны с поддержанием текущего существования организаций, и их финансирование часто оказывается неразрешимой проблемой для НКО, что приводит к консервации или полному прекращению их деятельности. С другой стороны, некоммерческие организации могут привлекать серьезные (сопоставимые с расходами местных бюджетов на эти цели) средства собственно на социальную деятельность. Источниками таких средств являются гранты благотворительных организаций, ресурсы самих членов НКО (они используют для этого находящиеся в личной собственности технику, помещения, оборудование и т. д.), добровольные взносы граждан (как со стороны благотворителей и спонсоров, так и получателей социальных услуг). Получить доступ к этим ресурсам местное сообщество может только посредством привлечения к социальному управлению некоммерческих организаций, так как напрямую для муниципальных структур эти ресурсы не доступны.

В рассматриваемый период донорское сообщество и фонды государственной поддержки институтов гражданского общества станут перед необходимостью внести коррективы в поддержку НКО (прежде всего сервисных). Возможно, будут сняты финансовые ограничения на создании материальной базы для производства услуг и покупку специального оборудования (либо разрешено финансирование долгосрочной аренды). Будет стимулироваться франчайзинг в НКО и т.п.

Изменится реакция несогласия с механизмами реализации тех или иных новаций в социальной сфере. Реализация ряда российских реформ будет сопровождаться массовым развитием не связанных между собой протестных инициативных групп. Они станут выступать субъектами оценки проводимых изменений без опоры на существующие зарегистрированные организации. Традиционные организации будут осваивать неприемлемые ранее для них разные формы протестности, в т.ч. использующиеся новыми протестными группами, включая мирный захват учреждений, мирную блокаду административных зданий, акции гражданского неподчинения (все солидарно не платят за электричество и т.п.), голодовку и т.д. Появятся новые специализированные некоммерческие организации, позволяющие защищать права и интересы граждан в специализированных сферах социальной жизни во время или в результате проведения реформ: пациентов медицинских учреждений, родителей старшеклассников и т.п. (возможно, они будут использовать сигнальный бренд «Обманутые…», по аналогии с «Обманутыми вкладчиками», «Обманутыми дольщиками» и т.п.).

Одновременно возникнет и будет развиваться новая инфраструктура общественного консультирования как инициативных групп (по возможностям лоббирования), так и отдельных граждан по предмету изменений в социальной сфере и способам их освоения.

Если административная реформа в полной мере реализует возможности разработки стандартов государственных услуг, то возникнет и будет реализовываться практика участия НКО в разработке и экспертизе стандартов государственных услуг и административных регламентов выполнения гос. функций. В связи с недостаточной мотивацией НКО к участию в такой деятельности в полном объеме (большое количество, затратность, недостаточная компетентность), встанет вопрос о создании информационной, методической и экспертной некоммерческой инфраструктуры, осуществляющей поддержку такой деятельности НКО. Государство по-прежнему не будет готово финансировать ни инфраструктурную поддержку, не собственно независимую экспертизу стандартизации. Средства будут в некотором количестве предоставляться донорским программами, что в случае конфликтов может быть аргументом непризнания обществом независимости экспертизы.

При условии существования стандартов услуг (государственных и муниципальных) и законодательном оформлении прав получателей услуг на качественное обслуживание, произойдет массовое освоение консьюмеристских технологий в обеспечении прав получателей услуг. Это с одной стороны может привести к ликвидации избыточных государственных функций (дешевле отказаться, чем соблюдать со стандартом). С другой стороны поставит вопрос о создании фондов страхования рисков при оказании услуг для бюджетных учреждений и органов власти. НКО будут пытаться продвигать разные формы саморегулирования в деятельность организаций социальной сферы.

Станут более разнообразными формы общественной экспертизы и контроля реализации социальной политики.

Специализированные экспертные НКО могут инициативно или по приглашению органов власти проводить профессиональную независимую экспертизу. Особенный дефицит ее обнаружится на уровне муниципальных образований, где качество решений не самое высокое, нет навыков постановки задач контролинга, а главное нет ресурсов для привлечения профессиональных экспертов.

В рамках участия НКО в реализации административной реформы возникнут и могут развиться такие элементы общественного контроля, как общественное обсуждение Докладов ведомств о результатах и основных направлениях деятельности, а также разработка и публикация альтернативных Общественных докладов о соблюдении общественных интересов в деятельности социальных ведомств. Масштаб распространения такой практики будет зависеть от судьбы реформ госуправления.

Общественная экспертиза разных сторон деятельности в социальной сфере будет по-прежнему продвигаться и осуществляться НКО, интегрированными в специализированные горизонтальные некоммерческие сообщества. Рейтингование качества и доступности услуг (потребительские сообщества); обеспечение гуманитарных прав человека в учреждениях, например, интернатах (правозащитное сообщество); сравнение оправданности бюджетных расходов на одну и ту ж услугу в разных регионах (бюджетное некоммерческое сообщество); условия проведения тендеров на поставку услуг, социальный заказ и т.п. (антикоррупционные партнерства); административные барьеры доступа на рынок социальных услуг (предпринимательское сообщество); барьеры доступа к услугам для отдельных групп населения (представительские сообщества разных групп населения) и т.д. Однако по-прежнему будет актуальной проблема непринятия чиновниками результатов данных экспертиз как общественной экспертизы реализации социальной политики. И неучет их при внесении корректив в деятельность в социальной сфере, за исключением случаев принуждения к этому со стороны контролирующих и правоохранительных органов.

Технология общественной экспертизы и контроля ограниченно будет освоена традиционными общественными организациями на муниципальном уровне: одномоментная проверка обществом ветеранов нахождения гарантированного лекарственного средства во всех городских аптеках; проверка большинства объединением многодетных семей правил информирования детскими клубами о возможности посещения ребенком кружков по льготным основаниям; традиционный анализ барьерности инфраструктуры социальной сферы обществом инвалидов и т.д. Однако им потребуется взаимодействие с более опытными гражданским организациями для оформления материалов общественной экспертизы и продвижения ее результатов в органы власти. Соответственно количество НКО в местном сообществе и возможность создания ими ситуативных или постоянных партнерств будет влиять на возможность общественной экспертизы и контроля социальной политики на этапе ее реализации и оценки.

Наконец, НКО будут формировать новую «моду» на представление обществу лучшего опыта в социальной сфере, через формировании «Белых книг», Библиотек лучшего опыта и т.п. Часть НКО традиционно выступят в качестве «миссионеров перемен», будут предлагать обучающие программы для работников социальной сферы и государственных и муниципальных служащих.

Таким образом, будущие потенциальные роли организованной общественности в процессе принятия решений по формированию, реализации и оценке результатов социальной политики достаточно разнообразны: инициаторы, разработчики, консультанты, эксперты, исполнители, адвокаты по правам потребителей и т. д.

Условиями эффективности реализации этого потенциала являются:

•  заинтересованность, ответственность и готовность рискнуть с обеих сторон;

•  прогнозируемость социальной политики и системность деятельности по ее осуществлению;

•  доступ к информации как платформа для взаимодействия, прозрачность и открытость процесса принятия решений;

•  наличие достаточно полной информации об интересах и возможностях гражданских организаций;

•  предпринятые усилия по организации эффективного взаимодействия (организационные и методические, информационные, финансовые)

•  снятие ограничений на деятельность НКО, которые фактически накладываются другими специализированными политиками (налоговой, инвестиционной, административной и т.п.).

Без нормативного закрепления возможностей гражданских организаций в процессе формирования социальной политики, без детального описания процедур участия НКО, большинство возможных ролей НКО реализуются в имитационном, ритуальном виде.

Да и сами НКО в условиях агрессивной среды для деятельности некоммерческих организаций, в т.ч. в социальной сфере, будут серьезно деформированы.

Необходимые изменения ближайших лет.

Ниже предлагается перечень некоторых возможных изменений, необходимость которых в той или иной мере была озвучена представителями гражданского и экспертного сообществ и органов власти.

Допуск НКО к рынку социальных услуг (прежде всего на муниципальном уровне)

Выравнивание условий для всех поставщиков социальных услуг разных организационно-правовых форм, например:

•  муниципальные учреждения, некоммерческие организации, как и прочие потребители, должны оплачивать услуги ЖКХ по единым тарифам;

•  стоимость аренды помещений для муниципальных учреждений и некоммерческих организаций должна рассчитываться по единым принципам ― это означает ликвидацию льгот по арендной плате для бюджетных учреждений;

•  некоммерческие организации, поставщики социальных услуг, наравне с муниципальными учреждениями должны быть освобождены от уплаты НДС, налога на землю и имущество.

Использовать возможности НКО для привлечения их к администрированию отдельных социальных программ на муниципальном уровне (возможно в отношении отдельных групп или определенной деятельности), что может повлечь уменьшение расходов на администрирование социальных программ.

Переход на  рыночный формат отношений потребует создания единых правил игры для участников рынка, то есть стандартизацию социальных услуг.

Разработка стандартов оказания социальных услуг предполагает:

•  Закладывание в соответствующих государственных программах мероприятий по консультационно-методическому сопровождению разработки стандартов, включая частичную компенсацию затрат на привлечение экспертных некоммерческих центров, поддержку создания и функционирования ресурсов коллективного доступа (библиотек лучшей практики, «Белых книг», информационной среды профессионального обмена, и т.п.)

•  Методологическую и правовую разработку сопряженности подходов к стандартизации государственных и бюджетных услуг (в т.ч. социальных). Это потребует увязки и согласований подходов и мероприятий реформы общественных финансов, административной реформы и реформы госслужбы.

•  Обучение государственных и муниципальных служащих

Создание условий для поощрения движения региональных и местных властей в сторону демонополизации рынка социальных услуг. К примеру федеральный конкурс поддержки соответствующих проектов регионов (аналогично конкурсам на поддержку проведения административной реформы). Обеспечение возможности НКО участвовать в конкурсе поставки социальных услуг, в т.ч. разукрупнение лотов, постепенность введения, начиная с тех услуг, которые не требуют серьезного инфраструктурного обеспечения и т.п. Создание в регионах центров некоммерческой субконтрактации в социальной сфере, т.е. нового типа ресурсных центров НКО, осуществляющих поддержку деятельности по управлению качеством по субконтрактному взаимодействию бюджетных и внебюджетных поставщиков услуг и т.п.

Поддержка разнообразными формами (включая прямое финансирование, заключение договоров, инвестиционную поддержку, аутсорсинг и т.п.) деятельности НКО по предоставлению социальных услуг там, где услуги оказываются только или преимущественно НКО. Фактически это случаи, когда:

I. Клиент имеет право по закону, но не получает услугу в бюджетной сфере из-за нехватки ресурсов (своих или бюджетных). Он получает аналогичную услугу, ее субститут или ее часть в НКО.

II. Клиент, не удовлетворенный качеством или доступностью бюджетных услуг, получающий их в НКО (в т.ч. в случае аутсорсингового размещения данной услуги в НКО).

III. Клиент, не замеченный или проигнорированный государством (нет законодательства, нет такого типа сервиса, нет приоритета в отношении данной категории граждан или неграждан и т.д.), который обслуживается в НКО.

Снятие ограничений на создание специализированных АНО региональными органами власти и т.д.

Но кроме этих импульса нужны и другие шаги: с одной стороны, расширение финансовой самостоятельности муниципалитетов, а с другой поддержка «третьего сектора» и по иным каналам, включая законодательные стимулы для благотворительности.

Создание организационно-правовых условий для процедурного закрепления механизмов влияния НКО на социальную сферу.

•  Закон «О государственном социальном заказе», который может закрепить конкурсный механизм размещения заказов на социальный программы и услуги (на контрактной основе) для организаций разной организационно-правовой формы;

•  Снятие ограничений на получение НКО лицензий на отдельные виды деятельности;

•  Решение вопроса о статусе государственных грантов (прямого целевого финансирования проектов и программ НКО);

•  Решение вопросов о механизмах льготного кредитования или обеспечения гарантий по кредитам для программ и проектов НКО в социальной сфере (возможно с созданием гарантийных фондов, аналогичных Фондам для малого предпринимательства);

•  Создание условий для стимулирования (в т.ч. льготами по налогу на прибыль и по налогу на доходы физических лиц) частных и корпоративных благотворителей некоммерческих организаций, оказывающих деятельность в социальной сфере;

•  Формирование правил и процедур открытой и прозрачной лоббистской деятельности (закон « О регулировании лоббистской деятельности») и т.д.

Помимо этого необходимо стимулировать оформление и закрепление процедур участия НКО в деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, включая описанные в 131 –ФЗ. Для этой цели нужна разработка комплекса модельных административных регламентов (например, организации и проведения общественных слушаний и т.д.) и принятие реальных регламентов с обязательным проведением их независимой экспертизы.

Государственным органам при проведении изменений в социальной сфере и в формировании «обратной связи» в рамках реформы госуправления необходимо будет решить вопрос о поддержке создания информационной, методической и экспертной некоммерческой инфраструктуры, осуществляющей поддержку деятельности НКО по проведению независимой экспертизы и участию в контроле результатов реформирования. Такая деятельность, равно как и активный PR проводимых изменений, должна быть включена в комплекс мероприятий по реформированию, и может быть обеспечена финансированием негосударственных исполнителей по конкурсу.

Создание благоприятной среды для развития некоммерческих организаций

Необходима дебюрократизация некоммерческой деятельности, в т.ч. уменьшение административных барьеров при регистрации НКО, исключение дублирования сведений предоставляемых НКО в разные государственные органы, ликвидация дублирующих полномочий органов, осуществляющих контроль над некоммерческой деятельностью (особенно ФРС).

Необходимо пересмотреть налоговую среду для НКО. В т.ч. сделать ее более гибкой, учитывающей многообразие некоммерческих общественных организаций. В т.ч. возможно выделение некоей группы НКО с особым статусом, для которой были бы установлены специальные правила уплаты налогов и отчетности (например, бесприбыльной организации, действующей в общественных интересах – ООИ). 17

Также требуют своего решения другие проблемы в налоговой сфере:

•  Расширение перечня сфер предоставления грантов;

•  Определение порядка формирования Перечня грантодающих организаций (благополучатели которых не платят налог с полученных сумм) либо вообще отмена перечня и наделение статусом грантовых средств всех средств, полученных на деятельность в определенных областях (см. выше).

•  Расширение перечня НКО, имеющих право на получение пожертвований;

•  Отмена обязанности уплаты НКО налога на прибыль при получении имуществ в безвозмездное пользование и др.

Поощрение самоорганизации, самопомощи, гражданских инициатив. Гарантии доступности минимальной инфраструктуры гражданского участия.

Поддержка разной самоорганизации граждан предполагает решение проблемы инфраструктуры такой гражданской активности. Государство и местное самоуправление должно взять на себя обязательства по обеспечению минимального доступного для инициативных групп и НКО «инфраструктурного пакета»: как минимум в каждом городе должно быть некоторое количество помещений для проведения общественных дискуссий, собраний, пресс-конференций, семинаров и т.п.

Необходимо отдавать себе отчет, что массовое участие инициативных групп (и присоединяющихся к ним организаций, которые защищают интересы социальных групп, по разным причинам не ставших успешными в изменяющейся среде) в настройке социальной политики в настоящее время возможно только в виде протестных выступлений, акций и т.п. Власть должна научиться позитивно реагировать на эти выступления, вычленяя из них мониторинговую, рекогносцировочную или иную составляющую. К примеру, компетенция прокуратуры в социальной сфере, заключается и в том, чтобы всегда рассматривать такие выступления не как посягательство на власть, но как сигнал о выявлении общественностью нарушенных процедур, коррупциогенных «пятен» и т.п. Государственных и муниципальных служащих необходимо учить этому, давая им соответствующие знания и вырабатывая и закрепляя навыки комплексной реакции на протестную активность населения в социальной сфере. Такую учебу можно закладывать в программы реализации реформы госуправления, как в части реформы госслужбы, так и в настройку взаимодействия с населением в рамках административной реформы.

Требуется реальное расширение пространства общественных диалогов. Необходимо обучать новое поколение государственных чиновников, поскольку оно вообще не имеет опыта (советского, перестроечного, актуального) результативных общественных обсуждений и даже просто массовых волеизъявлений и т.д. При отсутствии у них мотивов в консультировании с разными группами интересов, необходимо закладывать такие консультации в административные процедуры и регламенты, включать их в результаты их деятельности, чтобы принуждать технократическое чиновничество к выполнению процессов с такими правилами, и формировать у них соответствующие навыки.

Государственные органы должны научиться находить партнеров при проведении изменений в социальной политики не среди лояльных или квази общественных организаций, а созданием условий для участия в общественных диалогах «молчащих» прогрессистских групп, понимающих необходимость и общественную полезность таких изменений. В т.ч. необходимо отдавать себе отчет в цене популистского заигрывания с «уходящими» перераспределительными коалициями (ветераны, женские организации и т.д.). Необходимо уменьшать их искусственную субъектность в социальной политике, что в настоящий момент делается поддерживанием их фигурирования в общественном информационном пространстве в обмен на их молчание по поводу имитационности властных «консультаций с общественностью».

Нужно прилагать серьезные усилия для поддержки и возрождения предпринимательских ассоциаций (общественных организаций, представляющих интересы предпринимательства). Поскольку их явная дезорганизация, искусственное укрупнение и огосударствление наносит серьезный ущерб разнообразию представленных в общественном пространстве интересов, в т.ч. в социальной сфере.

Развитие механизмов взаимодействия НКО и власти

Необходимо концептуальное решение и организационно-правовое оформление выполнения функции ОИВ по взаимодействию со структурами гражданского общества. Определение статуса, полномочий, требований к деятельности структур в составе органов государственной власти, ответственных за взаимодействие с неправительственными организациями, более четкое определение их функций на разных уровнях управления.

Нужна разработка концептуальных решений и организационно-правовое оформление контрольных и надзорных функций государственных органов за деятельностью государственных или муниципальных органов заведомо или очевидно наносящей вред имиджу общественной некоммерческой деятельности, находящихся в противоречии стратегическую государственную поддержку самоорганизации, самопомощи граждан и т.д.

Необходимо отозвать Указы Президента и Председателя Правительства о механизме формирования общественных советов при органах исполнительной власти только через консультации с Общественной Палатой РФ. Поскольку они могут уменьшать разнообразие представительства разных организаций в таких органах, ставя его в зависимость от качества формирования всего одного института – Общественной палаты. В настоящий момент монополизирован источник формирования советов.

Общественная палата должна взять на себя функцию гаранта доступности информации о готовящихся решениях в области социальной политики для общественной экспертизы любой НКО, связанной или не связанной с членами Общественной палаты.

Необходимо активная разработка и освоение новых механизмов взаимодействия граждан и их объединений и органов исполнительной власти в рамках административной реформы. Побуждению ОИВ может способствовать разработка модельных регламентов и типовых решений для запуска систем общественных приемных, call -центров, регламентов обеспечения общественного контроля деятельности, общественных слушаний по Докладам о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы), стандартов доступности информации и т.п. А также необходима более масштабная поддержка пилотных проектов федеральных ОИВ и регионов по реализации концепции адм.реформы.

Требует поощрения практика реализации общественного контроля и общественной экспертизы, в т.ч. принятие региональных законов «О гражданском контроле», «О гражданской экспертизе». Имеющаяся практика должна обобщаться, анализироваться и распространяться самими государственными органами, а также государственной поддержкой некоммерческой инфраструктуры такого распространения.

Для получения наилучших общественных демонстрационных эффектов и выработки у государственных органов навыка находится под общественным мониторингом и контролем, необходимо целенаправленное внедрение (вневедомственный заказ) общественного контроля в «зонах пристального внимания» - например, при реализации национальных проектов.

Внедрение реальных консьюмеристских и гражданских технологий влияния общественности на поставщиков государственных и социальных услуг, на общественную приемлемость социальной политики.

Качество государственных и муниципальных услуг должно находиться в центре общественного внимания в связи с проводимыми реформами госуправления.

Актуальная ситуация для концентрированного гражданского интереса к административному реформированию наиболее благоприятная. Впервые государственный чиновник ставится в положение ответственного отношения к качеству государственного администрирования.

Однако административная реформа – гражданская бесприданница. Даже притом, что реформа имеет самостоятельное направление - «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества»

Уже сейчас наблюдаются тревожные моменты. Чиновничий аппарат пользуется отсутствием других заинтересованных субъектов (прежде всего гражданских акторов) на этом поле. В настоящий момент фактически ведомства не планируют активно вовлекать в реализацию административной реформы граждан и институты гражданского общества. Основным лейтмотивом становятся административные регламенты, которые как внутренние документы вроде бы не требуют общественного обсуждения. Однако сама административная реформа затеяна как процесс повышения удовлетворенности получателей государственных услуг, поэтому исключение выгодоприобретателей из процесса принятия решений приведет к смещению целей реформы. Результаты административной реформы будут в большей степени определяться интересами самих чиновников, а не получателей услуг – это сведет ее полезность к нулю.

Если не включиться в создание общественной повестки дня для цивилизования российской бюрократии – затем придется долгие годы посвятить поэтапной и мучительной «работе над ошибками».

Требуются целенаправленные усилия по созданию условий для формирования гражданской «повестки дня» административной реформы и запуск механизмов пристального общественного интереса и активной гражданской деятельности по эффективной реализации административной реформы в интересах населения страны.

Решение данной задачи предполагает:

•  Перевод языка реформы с технического на язык гражданской политики, т.е. создание и обсуждение неких рамочных, контекстных документов – что-то типа Хартии прав гражданина (бизнеса) на качественное государственное обслуживание и т.п.

•  Проведение активной государственной PR кампании и поддержка серии целевых гражданских дискуссий и общественных обсуждений, позволяющих сформировать «точки роста» гражданского интереса к формированию «нового чиновничества» и правил взаимодействия гражданина и ведомства и т.п. ( В т.ч. в виде экспертной и гражданской инфраструктуры, готовой к ответственным публичным действиям в качестве субъектов «реформирования снизу»).

•  Поддержку деятельности (в т.ч. государственным грантовым финансированием или конкурсным заказом) по разработке и предложению к распространению «гражданского меню действий», позволяющего любой самоорганизованной группе граждан, НКО и бизнес-ассоциации реализовывать ответственные действия и заявлять себя в качестве заказчика (постановщика задач, оценщика отдельных видов реформирования, исполнителя независимой экспертизы стандарта качества услуги и т.п.) деятельности по реализации административной реформы на федеральном, региональном и местном уровнях

•  Создание материалов об общественной повестке дня административной реформы, позволяющих использовать их для государственной и общественных PR - кампаний, разъяснительной и просветительской деятельности, работы с журналистами, и т.п.

Необходимо расширение и мультиплицирование деятельности существующего в настоящий момент общественного совета по административной реформе.

Специфика деятельности будет заключаться не в том, чтобы создавать массово специальные организации по гражданской деятельности в контексте административной реформы. А в том, чтобы максимально облегчить условия и обеспечить «спусковой крючок» для «общественного возбуждения» по поводу адм. реформы любой некоммерческой организации или сети организаций.

Дальнейшее развитие может происходить по двум основным направлениям. Одно из них – это постоянная активность гражданского дискурса административной реформы. Другое – инструментальное: деятельность по продвижению интересов получателей качественного государственного обслуживания должна состоять из их обучения технологиям выявления и учета предпочтений получателей услуги, демонстрации успешных примеров и организации переговоров различных групп по проектам стандартов отдельных государственных и социальных услуг. В т.ч. и прежде всего тех, которые являются предметом постоянной гражданской критики.

В целом формирование «нового консьюмеризма», как гражданское цивилизование и власти и гражданина, может консолидировать гражданское сообщество и дать ему новый импульс развития. Это поле деятельности, которое может продемонстрировать общественную успешность в реальной перенастройке органов управления социальной сферой и в большей защищенности потребителя социальных услуг. Существенным фактором успеха кампаний по защите прав потребителей государственных и социальных услуг является наличие российского (в т.ч. индивидуального) опыта разработанных и многократно опробованных технологий, прежде всего консьюмеристских.

Необходимым фактором для реализации такого типа влияния НКО на социальную политику является скорейшее принятие закона «О стандартах государственных услуг» или «О защите прав получателей государственных услуг».

__________________________________________________________________________________________________

1В работе использовались результаты исследований Института экономики города и тексты публичные выступлений его экспертов, материалы публикаций в рамках Программы «Гражданское общество» Института «Открытое общество» (Фонд Сороса) и Программы ПРО-НКО IREX, финансируемой Агентством США по международному развитию, разработки Пермской гражданской палаты и НП «Гражданские инициативы» (Хабаровск) и др.

2Проект «Объединение гражданского сообщества для реформирования системы налогообложения некоммерческого сектора». Фонд «Институт экономики города». Роль некоммерческого сектора в экономическом развитии России. – М, 2004

3Анализ анкет участников школы НКО фонда CAF -Россия, Анализ заявок НКО на конкурс ИОО "Скорая помощь", Социологическое исследование НКО на Алтае, Анализ материалов участников Ярмарки социальных проектов в г. Санкт-Петербурге, Красноярск - опыт создания Биржи услуг, Результаты социологического опроса Фонда социальных реформ г. Москва

4Цит. по: Институт «Открытое общество» (Фонд Сороса) – Представительство в РФ, International Research and Exchange Board (IREX). Вклад негосударственных некоммерческих организаций в решение социальных проблем в России. Развитие социальных услуг. - Сборник статей и материалов «мозгового штурма». – под ред. Козакова О.Б. - М.2003

5Загорулько Н.М., Потапенко М.С., Фонд изучения эффективности социально-экономических систем. Участие некоммерческих организаций в разработке социальной политики. – в кн. Вклад негосударственных некоммерческих организаций в решение социальных проблем в России. Формирование социальной политики. - Сборник статей и материалов. Под. Ред. Казакова О.Б. – М, 2003.

6Никовская Л.И., Якимец В.Н. От конфронтации к партнерству: к вопросу о характере взаимодействия государства и гражданского общества. Доклад на Круглом столе конференции «Социальные конфликты и социальный мир: поиск оптимума», 28-30 января 2003 г . Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2003.

Якимец В.Н. Возможности и особенности взаимодействия НКО и власти в регионах. В кн.: Публичная политика в сфере мягкой безопасности: балтийское измерение. СПб: «Норма», 2003, стр.32-36.

Никовская Л.И., Якимец В.Н. Взаимодействие государства и гражданского общества в России: состояние и особенности развития в регионах. Труды ИСА РАН, 2003 .

7На рисунке механизмы участия упорядочены по параметру «нет участия». Вместо полных названий механизмов на рисунках приводятся сокращенные. Пары соответствия следующие: «выработка направлений» означает «выработка направлений социальной политики»; «определение приоритетов» – «определение приоритетных направлений»; «бюджетный процесс» – «формирование бюджетов социальной сферы»; «лоббирование» «лоббирование через органы представительной власти»; «привлечение средств» – «привлечение внебюджетных средств»; «реализация проектов» – «разработка и реализация социальных проектов»; «реализации программ» – «участие в реализации федеральных или региональных социальных программ»; «контроль» – «контроль реализации социальных программ».

8Якимец В.Н. Межсекторное социальное партнерство (государство-бизнес-некоммерческие организации). М.: Государственный университет управления, 2002, 80 стр.

9На рисунках шкала «вклад» упорядочена по рангу, указанному сотрудниками НКО.

10Подробнее см.: Якимец В.Н., Институт системного анализа РАН (Москва). Об участии общественности в формировании социальной политики в регионах РФ. – в кн. Вклад негосударственных некоммерческих организаций в решение социальных проблем в России. Формирование социальной политики. - Сборник статей и материалов. Под. Ред. Казакова О.Б. – М, 2003.

11Механизм применяется согласно положениям федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

12 Применяются на основании положений федерального закона «О государственной социальной помощи», где субсидия определяется как «имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых гражданам социальных услуг» (ст. 1).

13 Часть 1 статьи 7 ФЗ «Об основах социального обслуживания»

14В настоящий момент в связи с внесением поправок в федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 10.01.2006 органы исполнительной власти лишены такой возможности (часть 5 статьи 1). Исключением являются органы местного самоуправления (статья 69 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), однако в связи с тем, что полномочия по социальному обслуживанию населению отнесены на региональный уровень и в большинстве регионов учреждения социального обслуживания являются не муниципальными, а государственными (региональными), применение этого исключения на практике может быть весьма ограниченным.

15Подпункт 3 п. 2 ст. 149 НК РФ

16 В определенных случаях уплаты НДС может избежать некоммерческая организация на основе статьи 39 Налогового кодекса. А также, судя по всему, пакет изменений в налоговое законодательство при принятии закона об эндаументах содержит возможность освобождать от уплаты НДС услуги НКО, прямо поименованные в их уставе.

17 Подробнее см. разработки Консорциума неправительственных организаций в рамках проекта «Объединение гражданского общества для реформирования законодательства об НКО»

 

Наверх

На главную

 

Комментарии

Виктория Шмидт 18.04.08 в 10:08:40 пишет:

Логика рассуждений понятна - уровневый анализ используется для "капитализации" общественного сектора. Остается не ясным, каковы же те проблемы, в решении которых НКО в ближайшем и близком будущем состоится как фактор оптимизации сферы публичной политики. А без обсуждения этих проблем самая логичная схема несколько теряет.

Ирина 07.02.10 в 04:03:28 пишет:

В анализе не затрагивается вопрос реализации Федерального Закона № 275 от 30.12.2006 года о формировании и использовании целевого капитала. Какова его роль?